Контакты
Главная / Заработная плата

Планировка территории. Подготовка документации по планировке территории

Перед началом застройки какой-либо территории (дачного поселка, нового городского района и т. д) в обязательном порядке составляется проект планировки. Основной целью разработки подобного документа является упорядочение процесса расширения муниципальной инфраструктуры. Для частных участков составлять проект планировки не обязательно. Официальным документом, позволяющим оформить такую землю юридически, является межевой план. Располагать жилые и хозяйственные объекты на частных участках их владельцы могут по своему усмотрению, с соблюдением некоторых нормативов.

Что входит в проект планировки

Документ этот представляет собой комплект чертежей, схем и текстовой информации, содержащий полные сведения о застраиваемом участке. Состоит проект межевания и планировки территории из двух частей: основной (которая, собственно, и утверждается впоследствии) и ее материального обоснования. В первую входят:

  • Чертеж участка, на котором отображаются границы объектов капитального строительства, линии улиц, инженерных коммуникаций и т. д.
  • Сведения о предполагаемой плотности застройки и положения о размещении объектов.
  • Характеристика развития инфраструктуры территории.

Материалы по обоснованию включают в себя схемы:

  • расположения территории;
  • использования ее в период подготовки проекта;
  • дорожной сети (с парковками);
  • границ территории архитектурных памятников и других объектов культурного наследия;
  • инженерной подготовки и вертикальной планировки участка;
  • границ территорий с особыми условиями использования, а также другие материалы, обосновывающие положения о планировке.

Кроме того, в эту часть проекта входит пояснительная записка с описанием:

  • способов развития на территории систем социального и инженерно-технического обеспечения, транспортного обслуживания;
  • мер, принятых для защиты участка от ЧС техногенного и природного характера;
  • мероприятий, направленных на обеспечение пожарной безопасности территории;
  • мероприятий по гражданской обороне и т. д.

Проект межевания и планировки территории – важнейший документ, составление которого должно производиться с соблюдением всех норм, предусмотренных законом. С учетом сведений, зафиксированных в нем, впоследствии составляется межевой план каждого конкретного участка.

Планировка территории линейного объекта

В этом случае проект составляется примерно так же. Основная его часть включает чертежи с границами административных структур, на территории которых будет проложен линейный объект, с обозначением транспортных сетей, линий электропередачи и т. д. К ней прилагаются материалы, обосновывающие строительство, в виде текстовых и графических документов.

Планирование частного участка

Располагать постройки на территории ее владелец может по своему усмотрению. Однако при этом обязательно следует соблюдать определенные нормативы. Поэтому зачастую, хотя это и необязательно, планировка частных участков поручается специалистам. Разработка проектов таких территорий производится с обязательным соблюдением следующих правил:

  • Расстояние между каменными постройками не должно быть меньше 6 м.
  • Хозблоки и гаражи располагают не ближе, чем в семи метрах от окон жилого здания.
  • Минимальное расстояние от дома (входящего в проект или соседского) до бани – 8 м.
  • Сарай, туалет и компостная яма не должны быть ближе, чем в 15 м от жилых строений.
  • Минимальное расстояние от дома до соседского забора – 3 м, от сарая – 4 м, от хозблока – 1 м.
  • От красной линии улицы до любой постройки - не менее 5 м.

Обычно при планировании территория участка делится на три зоны:

  • Жилую. Под нее рекомендуется отводить 11 % площади.
  • Хозяйственную.
  • Зону отдыха. Под нее и хозяйственную обычно отводится 14-16 % площади.
  • Садово-огородную (до 77 %).

Порядок разбивки

Начинают составлять проект планировки территории земельного участка обычно с определения месторасположения дома. Это самое важное строение, и от того, где оно будет находиться, зависит распределение остальных объектов. Чаще всего его располагают на самом высоком месте участка. Это позволяет снизить затраты на возведение фундамента, в особенности если грунт на пригорке скалистый.

Хозяйственную зону обычно располагают в глубине участка, подальше от посторонних глаз. Часто ее дополнительно закрывают декоративными насаждениями. Под сад и огород отводят солнечную сторону территории.

Вдоль заборов обычно высаживают кустарники или деревья. Зона отдыха может располагаться как в глубине двора, так и рядом с домом.

Планировка и застройка территорий должны производиться таким образом, чтобы строения не затеняли зеленые насаждения и при этом защищали их от ветров. Также следует постараться сделать так, чтобы расстояние между постройками получилось минимальным. Ходить, к примеру, в баню в самый конец участка наверняка будет не слишком удобно.

Что может повлиять на расположение объектов

Планировка территории всегда производится с учетом таких факторов, как:

  • рельеф местности;
  • форма участка;
  • его размеры;
  • тип почвы;
  • уровень залегания подземных вод;
  • направление преобладающих ветров.


Что нужно учитывать

Проект планировки территории земельного участка следует составлять таким образом, чтобы впоследствии не возникало никакие конфликтов с соседями. На момент его разработки смежные земли еще наверняка также не обустроены. Следовательно, рассчитать расстояние до будущих объектов на них невозможно. Это может стать причиной разного рода проблем. К примеру, после окончания застройки обоих участков соседский туалет может оказаться в непосредственной близости от вашей зоны отдыха. Поэтому согласовывать с соседями расположение построек желательно еще на этапе составления проекта.

Планировка территории должна выполняться также таким образом, чтобы в последующем ко всем значимым объектам могла подъехать техника. Хозяевам, к примеру, может понадобиться вызов ассенизаторской машины для чистки выгребной ямы, завоз земли и навоза на огород, песка и щебня для строительства и т. д.

Дизайнерский проект

Любой участок должен быть не только удобным, но и красивым. Поэтому планировка территории обычно выполняется с одновременным составлением дизайнерского проекта. В загородном строительстве при оформлении придомовой территории чаще всего используются два стиля:

  • Ландшафтный. По-другому это направление называют еще живописным. В этом случае растения размещаются без соблюдения строгих правил, дорожки могут быть изгибающимися, элементы ландшафта располагаются естественно.
  • Геометрический. Этот стиль обычно выбирают для участков, расположенных на ровной местности. Его характерными чертами являются выверенность линий и форм, строгая геометрия.

Межевой план

Планировка территории земельного участка (частного) – процедура официально необязательная. Межевание же провести необходимо. Это официальный документ, и составлять его имеют право только компании или лица, имеющие лицензию. Без межевого плана оформить участок в собственность не получится. Порядок действий при его составлении определяется законодательно. Предварительно производится сбор уже имеющихся сведений об участке. Это могут быть, к примеру, старые договора купли-продажи, чертежи и т. д. Затем производятся работы непосредственно на месте. При этом выполняется осмотр участка, определяются его площадь и границы. Далее производится предварительное межевание. После всех согласований границы за участком закрепляются окончательно.

Готовый межевой план является обязательной частью пакета документов, предоставляемых в Кадастровую палату. Помимо него для постановки на учет необходим технический паспорт, в котором содержатся сведения о строениях, расположенных на территории, документ, подтверждающий право собственности и т. д. После внесения в реестр участок считается юридически оформленным. Это дает возможность совершать в отношении него сделки купли-продажи, составлять договора дарения и т. д.

СТ 41 ГрК РФ .

1. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

2. Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объектов капитального строительства применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, не требуется, за исключением случаев, указанных в части 3 настоящей статьи.

3. Подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной в следующих случаях:

1) необходимо изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд в связи с размещением объекта капитального строительства федерального, регионального или местного значения;

2) необходимы установление, изменение или отмена красных линий;

3) необходимо образование земельных участков в случае, если в соответствии с земельным законодательством образование земельных участков осуществляется только в соответствии с проектом межевания территории;

4) размещение объекта капитального строительства планируется на территориях двух и более муниципальных образований, имеющих общую границу (за исключением случая, если размещение такого объекта капитального строительства планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого объекта капитального строительства не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов);

5) планируются строительство, реконструкция линейного объекта (за исключением случая, если размещение линейного объекта планируется осуществлять на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и для размещения такого линейного объекта не требуются предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и установление сервитутов). Правительством Российской Федерации могут быть установлены иные случаи, при которых для строительства, реконструкции линейного объекта не требуется подготовка документации по планировке территории.

4. Видами документации по планировке территории являются:

5. Применительно к территории, в границах которой не предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, а также не планируется размещение линейных объектов, допускается подготовка проекта межевания территории без подготовки проекта планировки территории в целях, предусмотренных частью 2 статьи 43 настоящего Кодекса.

6. Проект планировки территории является основой для подготовки проекта межевания территории, за исключением случаев, предусмотренных частью 5 настоящей статьи. Подготовка проекта межевания территории осуществляется в составе проекта планировки территории или в виде отдельного документа.

Комментарий к Ст. 41 Градостроительного кодекса РФ

1. Планировка территории представляет собой одну из разновидностей градостроительной деятельности, отражающую специфику взаимодействия многих субъектов, каждый из которых имеет собственные интересы и приоритеты перспективного развития территории. К процессу создания градостроительных объектов каждый из участников градостроительной деятельности имеет разное отношение. Одни субъекты непосредственно воплощают проектные замыслы в жизнь, другие принимают участие в данном процессе опосредованно, управляя процессом, либо инвестируя финансовые ресурсы. Как правило, интересы и взгляды участников градостроительной деятельности не бывают одинаковыми из-за различий в целях и средствах. Довольно часто это приводит к тому, что от градостроительных мероприятий возникают неожиданные и нежелательные эффекты. По этой причине возникает необходимость в координации разнонаправленных воздействий на объекты градостроительной деятельности.

Планировка территории является видом деятельности, в отличие от других, непосредственно связанным с процессом практического градостроительного освоения (реконструкции) территориальных фрагментов населенных пунктов, дифференцированных по характеру функционально-пространственной организации территории, местоположению и их величине. Проведение комплекса работ, связанных с планировкой территории, не представляется возможным, если соответствующим образом не проведены требуемые мероприятия на этапе территориального планирования и градостроительного зонирования.

Реальное градостроительное развитие территории представляет собой сложный, интегрированный, продолжительный процесс. Его не регламентируемый характер в отношении даже сравнительно небольшой части территории может вызвать в итоге возникновение конфликтных градостроительных ситуаций. Для предотвращения и предупреждения даже возможности возникновения подобных проблем и существует система документации по планировке территории, определяющая ее градостроительное развитие.

2. Документация по планировке территории осуществляет преемственную связь и взаимодействие градостроительной документации верхнего уровня (территориального планирования и градостроительного зонирования) и нижнего уровня (архитектурно-строительного проектирования и т.д.). Исходя из этого, определяются требования, предъявляемые к последовательности их разработки и содержанию. Разработка документов по планировке не может осуществляться иначе, нежели с обязательным учетом всех положений, сведений и информации, полученных в процессе подготовки документации территориального планирования и градостроительного зонирования. Соответственно, во всех видах работ, входящих в разработки материалов по планировке территории, происходит дальнейшее углубление проработок, содержащихся в прочих видах документации.

В частности, в документации территориального планирования полно, но в то же время общо рассматриваются вопросы территориального размещения всех видов деятельности на территории, расселения населения, развития инженерной инфраструктуры, комплексного использования естественных ресурсов и охраны окружающей среды в границах территории муниципального образования.

Планировочная структура территории, закрепляемая в документации по планировке, а также закономерности взаимодействия отдельных структурных частей (фрагментов территории) строятся в соответствии с градостроительными принципами развития крупных фрагментов территории (муниципальных районов, городских округов, субъектов РФ).

Разработкой градостроительной документации по планировке территории преследуются цели обеспечения преемственности заданных (стратегических) приоритетных направлений реализации государственной политики в области градостроительной организации территории с учетом особенностей социально-экономического развития и природно-климатических условий различных населенных пунктов и на основании установленных требований и ограничений по использованию подведомственных территорий (тактических направлений) для осуществления градостроительной деятельности.

В документации территориального планирования определяются границы функциональных и планировочных зон, параметры транспортных магистралей и узлов. Но в то же время эта фиксация имеет примерный (ориентировочный) характер и дает, в основном, только условное начертание территориальных элементов, таких как микрорайоны, кварталы, отдельные территориальные образования, иными словами, является исключительно схематичным чертежом. Поэтому, принимая в качестве основы обозначенное в общих чертах решение по планированию, в документации по планировке развитие территории приобретает определенные и конкретные черты.

3. Согласно установленной и закрепленной в ГрК РФ системе разработки документации, регулирование пространственного развития территории как проблема градостроительной практики осуществляется в градостроительном зонировании и планировке территории. Учет регулирующих показателей развития территории и их закрепление в документации разных уровней (зонирования и планировки) является следствием повышения значимости гражданско-правовых, инвестиционных и экономических аспектов градостроительной деятельности, ставших особенно актуальными в нашей стране в последние несколько лет. Специфика современной градостроительной деятельности предъявляет особые требования к форме регулирующих воздействий. Практика градорегулирования, как зарубежная, так и российская, дает основания предложить в качестве эффективных регуляторов систему документов на уровне разработки документации по планировке территории.

Документация по планировке территории позволяет уточнить и совершенствовать содержание градостроительной деятельности как процесса формирования функционально-пространственной структуры территорий, имеющего конкретные (измеряемые и корректируемые) параметры.

Содержание (информационный состав) документов по планировке территории обусловливается их практическим назначением. Документация этого типа различается по степени детальности представляемой градостроительной информации и формам юридического закрепления прав пользования объектом недвижимости и собственно правовым статусом документов. Документация по планировке территории позволяет упростить процедуру принятия управленческих решений (наличие последовательного ряда соответствующих документов) и усовершенствовать последовательность осуществления на практике взаимодействия участников градостроительной деятельности.

4. Как следует из комментируемой статьи, благодаря использованию документации по планировке территории в системе градостроительной деятельности функционально-планировочные преобразования территории приобретают регламентируемые черты, реализуясь в форме пространственных параметров освоения (реконструкции) территории. Эти параметры, в свою очередь обеспечивают следующий этап (вид) градостроительной деятельности - архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию объектов капитального строительства. Наличие таких параметров и обеспечения их публичности (посредством процедуры публичных слушаний) способствует донесению информации о градостроительном развитии территории в форме документов по планировке территории до конкретных пользователей (потребителей). Кроме того, это обеспечивает упрощенную и доступную процедуру взаимодействия различных субъектов градостроительной деятельности.

Документация по планировке территории разрабатывается преемственно по отношению градостроительной документации территориального планирования и зонирования в соответствии с требованиями устойчивого развития территорий, и направлена на: совершенствование планировочной организации территорий с учетом перспективной схемы размещения объектов капитального строительства соответствующего уровня (РФ, субъекта РФ, муниципальных образований); рациональное размещение и взаимоувязанное развитие объектов различного функционального назначения (производственной, социальной, инженерной, транспортной инфраструктур); рациональное использование и охрану природных ресурсов, вовлечение их в разрешенном федеральными законами объеме в гражданский оборот; использование и охрана культурного и природного наследия; учет ограничений (обременений) на использование объектов капитального строительства; осуществление иных мер по обеспечению устойчивого развития территорий и благоприятных условий жизнедеятельности проживающего на них населения.

Особенности разработки документации по планировке территории определяются исходя из существующей специфики социально-экономических отношений и с учетом отечественного и зарубежного опыта реализации процесса градостроительной деятельности.

5. В градостроительной деятельности разновидности документации по планировке подразделяется на группы. В основу дифференциации документов по планировке территории положен ряд принципов. Среди них выделяются: определение формы юридического закрепления права пользования объектом недвижимости и назначение документов.

Выделяются территориально-имущественные комплексы двух видов: единичный и объединенный. Единичный комплекс - это предназначенный для строительных преобразований земельный участок со всеми расположенными на нем недвижимыми объектами природного или искусственного происхождения. Объединенный территориально-имущественный комплекс может быть описан как группа объектов на смежных участках; квартал застройки и участки инженерно-транспортных коммуникаций в пределах красных линий; планировочные районы и собственно муниципальные образования в их границах, отдельные функциональные зоны. Все многообразие объектов градостроительной деятельности в контексте градорегулирования понимается как совокупность иерархически выделяемых территориально-имущественных комплексов.

Такой подход к определению объектов градостроительной деятельности дает основание для выделения двух характерных групп документов по планировке территории. В соответствии с данным подходом документация по планировке территории подразделяется на группу проектов планировки территории, и группу, включающую проекты межевания территории и градостроительные планы земельных участков.

В документах по планировке территории присутствуют одновременно качества, позволяющие использовать их в качестве эффективных инструментов, обеспечивающих принятие принципиальных решений о целесообразности инициирования инвестиционно-строительных программ и их последующей реализации. Наряду с этим градорегулирующая документация обеспечивает легитимность инвестиционно-строительной деятельности и закрепление имущественных прав собственников на формируемые территориально-имущественные комплексы. Такой принцип формирования документации по планировке территории позволяет более четко дифференцировать ее содержание, порядок разработки и финансирования, согласования и утверждения, а также состав подрядчиков и заказчиков.

Документация разрабатывается в соответствии с постановлением органа местного самоуправления, осуществляющего финансирование ее разработки из средств местного бюджета, и может проходить процедуру публичного обсуждения в ходе проведения депутатских слушаний. Заказчиком нормативно-правовой градорегулирующей документации могут выступать уполномоченные органы местного самоуправления, а исполнителем - специализированная, преимущественно государственная или муниципальная, организация. Наличие обозначенной в ГрК РФ системы документации по планировке территории дает основание для выделения крупных фрагментов территории (объединенных территориально-имущественных комплексов), которым соответствуют проекты планировки территории. Эти территориальные элементы, в свою очередь, дифференцируются на отдельные, конкретные объекты территории, - земельные участки - соотносимые с реальным правообладателем.

В документации по планировке территории могут содержаться элементы научных исследований и анализа из различных сфер деятельности. Она также должна обосновывать этапы реализации инвестиционно-строительной программы, рассматриваемой как обязательное сопровождение градостроительного решения; учитывать требования федеральных и региональных строительных норм и правил застройки муниципального образования, регламентного плана муниципального образования. В этих случаях отдельные разделы документации разрабатываются на конкурсной основе за счет средств бюджета по муниципальному заказу, а также из внебюджетных источников организаций-застройщиков или специальных фондов градостроительного развития субъектов РФ, муниципального образования.

6. Проекты межевания территории и градостроительные планы земельных участков представляют собой виды документации по планировке территории, которые соотносятся с конкретными объектами недвижимости, конкретизируют и уточняют положения, обозначенные в проектах планировки территории. Эти документы разрабатываются как для объектов муниципального заказа на конкурсной основе, так и для объектов, инициируемых отдельными заказчиками по их желанию – специализированными организациями.

В документации рассматриваемого уровня устанавливается комплекс параметров, позволяющий идентифицировать объект недвижимости в качестве равноправного рыночного продукта, соизмеримого с прочими видами товаров и услуг. Это дает основание для целенаправленного выделения земельных участков, каждый из которых реализуется впоследствии в виде самостоятельного объекта планировки, проектирования и строительства.

К разработке градостроительной документации по планировке территории следует подходить как к завершающей стадии градостроительных разработок, детализирующей и определяющей конкретные параметры развития территории, согласующиеся с направлениями, установленными на этапе территориального планирования и позволяющей четко выделять элементы планировочной структуры. Разработка градостроительных проектных решений основана на соблюдении принципа последовательного перехода от более общих и широкомасштабных вопросов к детальным аспектам формирования и развития территориальных фрагментов населенных пунктов. Внедрение этих принципов в градостроительную практику позволяет на последующих стадиях проектирования обоснованно определять параметры функционально-пространственного и планировочного развития территории, продолжая общие принципы формирования планировочной структуры, решая их последовательно и взаимоувязано в комплексе вопросов развития прилегающего района и систем внешнего транспорта, инфраструктурных элементов. Обозначенные аспекты документации по планировке территории определяют приоритетную направленность разработки документов двух различных групп, которая отражает специфику их смыслового содержания.

Характерная особенность документации по планировке территории заключается в способности выполнять функцию связующего звена между сферой стратегического управления градостроительной деятельностью и предметной оперативной деятельностью, обеспечивающей постоянный процесс градостроительного регулирования. В зависимости от того, какие цели преследуются на стадии архитектурно-строительного проектирования и строительства (реконструкции), возникающие в конкретных ситуациях, состав документации по планировке территории может быть расширен и дополнен.

7. Основной сферой действия документации по планировке территории являются территории населенных пунктов, застроенные либо подлежащие застройке, в пределах которых производится установление границ между элементами планировочной структуры и земельными участками. Применительно же к незастроенным и не подлежащим застройке территориям, установление таких границ осуществляется в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством. Это представляется вполне логичным, поскольку на территории любого муниципального образования существуют территории за чертой населенных пунктов, относящиеся к категории земель лесного фонда, сельскохозяйственного назначения и т.д. Поэтому вполне естественно, что застройке они не подлежат, градостроительный регламент для них не устанавливается, а границы устанавливаются в соответствии с ЗК РФ , ЛК РФ , Федеральным законом от 18 июня 2001 г. «О землеустройстве» и иными нормативно-правовыми актами.

Не менее важным и принципиальным аспектом, отраженным в ч.4 комментируемой статьи, является установление критерия делимости (неделимости) земельного участка. Согласно п.2 ст.6 ЗК РФ , земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Признание земельного участка делимым или неделимым имеет массу важнейших гражданско-правовых и земельно-правовых последствий. Например, в случае, если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ и иными федеральными законами (п.3 ст.36 ЗК РФ). При этом сам ЗК РФ, равно как и иные федеральные законы, не содержат четких критериев и процедур классификации земельного участка в качестве делимого или неделимого.

Указанные критерии и процедуры теперь четко сформулированы в ч.4 комментируемой статьи:

а) инициатива постановки вопроса о делимости или неделимости земельного участка принадлежит его правообладателям;

б) размеры земельного участка, образованного в результате объединения либо разделения, не должны превышать предельные размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом (см. комментарий ст.38);

в) разделение земельного участка на два и более допускается только в случае наличия самостоятельных подъездов и подходов к каждому образованному земельному участку (в целях предотвращения массовых судебных процессов об установлении частных сервитутов – см. ст.23 ЗК РФ);

г) объединение земельных участков в один допускается только при условии, если образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны (см. комментарий ст.35).

Подготовка документации по планировке территории - существенный логический этап предоставления земельного участка для строительства. Напрямую законодательство об этом не говорит (за исключением комплексного освоения в целях жилищного строительства). Тем не менее, анализ норм градостроительного законодательства показывает, что без такой подготовки земельный участок не предоставить.

Во-первых, земельный участок подлежит государственному кадастровому учёту, содержательным основанием для которого служит градостроительный план земельного участка. Градостроительный план включает в себя всю информацию о земельном участке и, по сути, говорит о его сформированности (п. 4 ст. 30 Земельного кодекса РФ; ч. 1, 3 ст. 44; ч.1 ст. 41 Градостроительного кодекса РФ).

Во-вторых, для подготовки градостроительного плана земельного участка требуется подготовка проекта межевания территории, а для подготовки последнего - проекта планировки территории. То есть, требуется весь комплект документации по планировке.

Смысл такого положения очевиден - для размещения и строительства конкретного объекта мало иметь генеральный план и правила землепользования и застройки. Генеральный план определяет принципиальное функциональное назначение территории, а правила застройки - разрешённое использование участков. Масштаб картографических материалов обоих документов не позволяет определить конкретное место размещения объекта, а без такого определения застройка, например, в микрорайоне или квартале, может вестись хаотично, т.к. не определена архитектурно-планировочная композиция элемента планировочной структуры.

Документация по планировке территории как раз и решает эти вопросы:

1) выделяется элемент планировочной структуры, устанавливаются параметры его планируемого развития (в проекте планировке);

2) устанавливаются границы застроенных и незастроенных земельных участков, а также территорий, подлежащих застройке (в проекте межевания);

3) определяются границы соответствующего земельного участка и полная информация о самом участке (в градостроительном плане).

Являясь актами, подлежащими рассмотрению на публичных слушаниях (ч. 5 ст. 46 Градостроительного кодекса РФ), документация по планировке гласно и публично предъявляется населению для ознакомления с намерениями власти по развитию территории. Жители сразу видят параметры планируемого развития территории, заинтересованные лица видят свои границы смежных землепользований, потенциальный застройщик видит "пятно застройки" со всеми достоинствами и недостатками этого "пятна" (инфраструктура, обременения и т.д.). И все имеют возможность публично обсудить увиденное.

Установив такие требования, Градостроительный кодекс РФ чётко регламентировал процедуру подготовки земельного участка к аукциону, что даёт основания называть данную подготовку градостроительной. На взгляд законодателя, от такой регламентированной подготовки должны быть удовлетворены все: сегодня видно направление развития локальной территории на будущее (путём задавания параметров развития); власть и местное население вырабатывают единое мнение по поводу данного видения будущего; потенциальный застройщик знает всю информацию о земельном участке и о том, что находится или будет находиться вокруг участка (что положительно влияет на инвестиционную привлекательность территории); субъекты земельных отношений видят границы своих землепользований и имеют возможность защитить свои права в отношении данных границ.

Графическая часть правил землепользования и застройки, согласно ч. 2 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ, состоит из карты градостроительного зонирования. Причём, данная карта является нормой права, то есть устанавливает права и обязанности субъектов градостроительных правоотношений.

Последнее время невербальные формы регулирования правоотношений занимают всё большее место в российском законодательстве. По мнению Н.А. Власенко, "проблемы языка права, тексты права тесно связаны с правовой символикой в праве, правовыми знаками. Правовое регулирование нередко осуществляется с помощью неязыковых (неречевых) форм выражения права (схемы, знаки и др. В связи с этим правомерно оперировать понятием "знаковое право". Это понятие призвано отразить ситуацию, когда правовое регулирование строится не только посредством знаковых комплексов, Имеется в виду языковое выражение юридической нормы (карты ландшафтного планирования, карты зонирования, карты границ муниципальных образований, знаки-рисунки и др.), получившее название правовой символики".

Информация, отражаемая на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке:

Границы муниципального образования;

Границы территориальных зон с ответствующими кодовыми обозначениями;

Границы зон с особыми условиями использования территории.

Границы муниципального образования определяют сферу действия правил застройки и, соответственно, компетенцию органов местного самоуправления по установлению градостроительных регламентов. Распространены случаи, когда градостроительные регламенты установлены на территорию, за пределами границ муниципалитета. Это делать не запрещено, однако правила застройки не будут действовать в этой части, т.к. это территория уже другого муниципалитета и у него будут свои правила застройки.

  • 1. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.
  • 2. Подготовка документации по планировке территории, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий.
  • 3. В случае установления границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством.
  • 4. В случае, если по инициативе правообладателей земельных участков осуществляются разделение земельного участка на несколько земельных участков, объединение земельных участков в один земельный участок, изменение общей границы земельных участков, подготовка документации по планировке территории не требуется. При этом размеры образованных земельных участков не должны превышать предусмотренные градостроительным регламентом максимальные размеры земельных участков и не должны быть меньше предусмотренных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков. Обязательным условием разделения земельного участка на несколько земельных участков является наличие подъездов, подходов к каждому образованному земельному участку. Объединение земельных участков в один земельный участок допускается только при условии, если образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны.
  • (в ред. федеральных законов от 31.12.2005 № 210-ФЗ, от 13.05.2008 № 66-ФЗ)
  • 5. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

Комментарий_

  • 1. Часть 1 настоящей статьи устанавливает три цели подготовки документации по планировке территории:
  • 1) обеспечение устойчивого развития территорий;
  • 2) выделение элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов);
  • 3) установление границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.
  • 2. Части 2, 3 комментируемой статьи закрепляют территории, в отношении которых осуществляется подготовка документации по планировке территории - в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. В случае установления границ незастроенных и не предназначенных для строительства земельных участков подготовка документации по планировке территории осуществляется в соответствии с земельным, водным, лесным и иным законодательством.
  • 3. Часть 4 комментируемой статьи определяет, что в случае, если по инициативе правообладателей земельных участков осуществляются разделение земельного участка на несколько земельных участков, объединение земельных участков в один земельный участок, изменение общей границы земельных участков, подготовка документации по планировке территории не требуется. При этом размеры образованных земельных участков не должны превышать предусмотренные градостроительным регламентом максимальные размеры земельных участков и не должны быть меньше предусмотренных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков. Обязательным условием разделения земельного участка на несколько земельных участков является наличие подъездов, подходов к каждому образованному земельному участку. Объединение земельных участков в один земельный участок допускается только при условии, если образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны.
  • 4. Федеральный законодатель определил три вида документации по планировке территории:
  • 1) проекты планировки территории;
  • 2) проекты межевания территории;
  • 3) градостроительные планы земельных участков.

Отдельные авторы считают, что «...градостроительные планы земельных участков не могут быть самостоятельным видом документации по планировке территории...» , поскольку «во-первых, планировка территории - это в самом общем виде образование и изменение границ земельных участков, иных границ планируемого регулирования. Во-вторых, в случае, определенном ч. 2 ст. 44 ГрК РФ... речь идет не о планировочных действиях, поскольку говорится о ранее созданных земельных участках, границы которых не изменяются» .

Указанная точка зрения представляется спорной по следующим причинам. Во-первых, нормы ГрК РФ (ч. 5 комментируемой статьи) однозначно относят градостроительные планы земельных участков к документации по планировке территории, не оговаривая способ их подготовки - в составе проектов межевания или в виде отдельных документов.

Во-вторых, границы земельных участков могут меняться так как в соответствии с ч. 1 ст. 11.2 Земельного кодекса РФ земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков. Земельные участки, из которых при разделе, объединении, перераспределении образуются земельные участки, прекращают свое существование с даты государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на все образуемые из них земельные участки в порядке, установленном Федеральным законом от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» .

Следовательно, появляются новые земельные участки с новыми границами, на которые необходимо осуществлять подготовку градостроительных планов земельных участков - осуществляются планировочные действия. Данный вывод в полном объеме согласуется с ч. 10. ст. 38 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», в которой указывается, что, если в соответствии с федеральным законом образование земельных участков должно осуществляться с учетом проекта межевания территории или иного предусмотренного федеральным законом документа, местоположение границ данных земельных участков определяется с учетом такого документа ."

Таким образом, аргумент о том, что «...в случае, определенном ч. 2 ст. 44 ГрК РФ... речь идет не о планировочных действиях, поскольку говорится о ранее созданных земельных участках, границы которых не изменяются» , представляется несостоятельным.

Вывод о том, что градостроительный план земельного участка (далее также - градостроительный план) является самостоятельным видом документации по планировке территории, который разрабатывается органами местного самоуправления, подтверждается и другими авторами, отмечающими, что «...основная цель градостроительного плана земельного участка как впервые введенного законодательством вида документации по планировке территории состоит в заблаговременном и исчерпывающем установлении пределов возможного поведения застройщика» ; «...градостроительный план является низшим звеном в иерархии документов по планировке территории, разрабатывается непосредственно для конкретного участка и служит документом, определяющим его правовое положение в градостроительной сфере»

Мельников Н.Н., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права РАН.

В настоящей статье на основе анализа действующего законодательства исследуются отношения, связанные с планировкой территории искусственных земельных участков.

Ключевые слова: земельный участок, искусственный земельный участок, земли населенных пунктов, земли промышленности и иного специального назначения, территориальное планирование, градостроительное зонирование, правила землепользования и застройки, градостроительный регламент, планировка территории.

The article is devoted to the concept of the territory planning of artificial ground area. The research is based on the analysis of the legislation of Russian Federation.

Создание и эксплуатация искусственных земельных участков осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 246-ФЗ "Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1> (далее - Закон N 246-ФЗ), другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами РФ. Искусственный земельный участок - это создаваемое на водном объекте сооружение, признаваемое после ввода его в эксплуатацию также земельным участком.

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 30 (часть I). Ст. 4594.

Согласно ст. 6 Закона N 246-ФЗ к числу работ, необходимых для создания искусственного земельного участка, относится подготовка документации по планировке территории в планируемых границах возводимого участка. Изготовление такой документации осуществляется до создания искусственного земельного участка и включает в себя ее разработку и утверждение в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Документация по планировке территории играет важную роль в отношениях, связанных с созданием искусственных земельных участков, поскольку в ней устанавливаются характеристики планируемого развития территории участка, виды его разрешенного использования и объекты капитального строительства, возводимые на участке. На основании документации по планировке территории осуществляются проведение инженерных изысканий, подготовка проектной документации искусственного земельного участка и проектной документации создаваемого на участке объекта капитального строительства.

В литературе справедливо подчеркивалось, что нормы Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ) о планировке территории взаимосвязаны с положениями законодательства о землеустройстве <2>. В соответствии со ст. 68 ЗК РФ землеустройство представляет собой комплекс мероприятий по изучению состояния земель, планированию и организации их рационального использования, охраны и описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства. Согласно ст. 41 ГрК РФ цель планировки территории определяется как устойчивое развитие территорий, под которым понимается обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов. Можно ли в данном случае говорить о совпадении предмета правового регулирования землеустроительного и градостроительного законодательства в части регламентации порядка планирования использования искусственных земельных участков? В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" <3> объектами землеустройства являются земельные участки. Искусственный земельный участок приобретает статус земельного участка с момента ввода его в эксплуатацию, после чего искусственный земельный участок подпадает под правовое регулирование Федерального закона "О землеустройстве". До ввода искусственного земельного участка в эксплуатацию планировка участка осуществляется на основании общих положений ГрК РФ и специальных правил Закона N 246-ФЗ.

<2> См.: Боголюбов С.А., Галиновская Е.А., Игнатюк Н.А. и др. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2009 (автор комментария - Е.А. Галиновская).
<3> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 26. Ст. 2582.

В ст. 41 ГрК РФ под документацией по планировке территории понимаются проекты планировки территории, проекты межевания территории и градостроительные планы земельных участков. Градостроительный кодекс РФ не предусматривает специальных норм, регулирующих порядок и условия подготовки документации по планировке территории искусственных земельных участков, поэтому применению подлежат положения главы 5 ГрК РФ "Планировка территории" и ст. 9 Закона N 246-ФЗ о том, что в отношении искусственного земельного участка разрабатываются проекты планировки и межевания территории, требования к составу и содержанию которых определяются ГрК РФ, принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Проект планировки территории искусственного земельного участка необходим для установления предполагаемых элементов планировочной структуры участка, параметров их развития, зон планируемого размещения на участке объектов федерального, регионального и местного значения и иных объектов. Проект планировки является основой для подготовки проекта межевания участка, который в соответствии со ст. 43 ГрК РФ разрабатывается применительно к застроенным или подлежащим застройке территориям в пределах элементов планировочной структуры с целью установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ участков, выделяемых для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения. Иными словами, на основе проекта межевания осуществляется индивидуализация земельных участков, т.е. образование новых объектов недвижимого имущества.

Закон N 246-ФЗ не содержит норм, регулирующих порядок формирования земельных участков из искусственного участка, но и не исключает такой возможности. Согласно ст. 11.2 ЗК РФ образование земельных участков из искусственно созданных земельных участков осуществляется в соответствии с главой 1.1 Кодекса, т.е. путем раздела с соблюдением установленных требований к образуемым и изменяемым участкам. Впоследствии земельные участки, сформированные из искусственного земельного участка, могут быть объединены или перераспределены, а из участков, находящихся в долевой собственности, произведен выдел одного или нескольких участков. В проекте межевания искусственного земельного участка могут отображаться красные линии, линии отступа от красных линий, необходимые для определения места допустимого размещения объектов недвижимости, предполагаемые границы формируемых земельных участков, зон с особыми условиями использования территорий и зон действия публичных сервитутов и иные предусмотренные ст. 43 ГрК РФ сведения.

По общему правилу в рамках проекта межевания территорий осуществляется подготовка градостроительных планов подлежащих застройке земельных участков. Согласно ст. 9 Закона N 246-ФЗ градостроительный план искусственного земельного участка не требуется, если одновременно с проектной документацией участка разрабатывается проектная документация размещаемого на нем объекта капитального строительства в составе проекта межевания искусственного земельного участка. В иных случаях градостроительный план искусственного земельного участка необходим, а его содержание должно соответствовать положениям ст. 44 ГрК РФ.

Подготовка документации по планировке территории искусственного земельного участка осуществляется на основании разрешения на создание участка, содержащего сведения о его планируемом использовании и целевом назначении, с учетом положений ст. 9 Закона N 246-ФЗ, согласно которой указанная документация разрабатывается в целях установления характеристик планируемого развития участка. Наряду с разрешением на создание искусственного земельного участка основанием для разработки документации по планировке территории участка являются документы (схемы) территориального планирования.

В соответствии п. 10 ст. 45 ГрК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании не только документов территориального планирования, но и правил землепользования и застройки, однако Закон N 246-ФЗ не предусматривает необходимости разработки правил землепользования и застройки искусственного земельного участка.

На наш взгляд, представляется целесообразным предусмотреть в ст. 9 Закона N 246-ФЗ норму, согласно которой документация по планировке искусственного земельного участка, отнесенного разрешением на создание участка к землям населенных пунктов, может предусматривать предложения по внесению изменений в карты градостроительного зонирования и виды разрешенного использования применительно к искусственному земельному участку. Предлагаемый подход не противоречит ГрК РФ, ст. 34 которого определяет, что правила землепользования и застройки могут разрабатываться с учетом планируемых изменений границ земель различных категорий, а изменения в правила вносятся при наличии предложений об изменении границ территориальных зон и градостроительных регламентов. Следовательно, правила землепользования и застройки в отношении искусственного земельного участка могут быть приняты путем внесения изменений в действующие правила муниципального образования, граничащего с искусственным земельным участком или находящимся от него в непосредственной близости.

Подготовка документации по планировке территории искусственного земельного участка осуществляется не только при отнесении участка к землям населенных пунктов, но и иных категорий; в последнем случае предложения по внесению изменений в правила землепользования и застройки не вносятся в документацию по планировке территории искусственного земельного участка.

В соответствии со ст. 5 Закона N 246-ФЗ решение о подготовке документации по планировке территории в планируемых границах искусственного земельного участка принимается в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления. Однако полномочия указанных органов на принятие решения о подготовке документации по планировке территории искусственного земельного участка в Законе N 246-ФЗ четко не разграничены, а ГрК РФ не предусматривает специальных положений, регулирующих порядок и условия подготовки документации по планировке территории искусственного земельного участка.

Градостроительный кодекс РФ разграничивает компетенцию уполномоченных органов на подготовку документации по планировке территории в зависимости от характеристик объектов, которые предполагается возвести на земельном участке. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъекта РФ вправе принимать решение и осуществлять подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования РФ и документов территориального планирования субъекта РФ, если такими документами предусмотрено размещение линейных объектов <4> федерального значения и регионального значения соответственно (ст. 45 ГрК РФ).

<4> В соответствии со ст. 1 ГрК РФ к линейным объектам относятся линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения.

Полномочия федеральных и региональных органов исполнительной власти на подготовку документации по планировке территории не ограничиваются случаями размещения линейных объектов. Согласно ст. ст. 6, 7 ГрК РФ органы государственной власти РФ и субъектов РФ полномочны утверждать документацию по планировке территории для размещения объектов федерального и регионального значения соответственно. Общее понятие объектов федерального и регионального значения предусматривается в ст. 1 ГрК РФ. Виды таких объектов, подлежащих отображению на схемах территориального планирования РФ, устанавливаются Правительством РФ, а объектов в области обороны страны и безопасности государства - Президентом РФ <5>. Виды объектов регионального значения определяются законом субъекта РФ.

<5> См.: Перечни видов объектов федерального значения в области федерального транспорта, энергетики, высшего профессионального образования и здравоохранения, утв. распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2012 г. N 162-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. N 8. Ст. 1050.

Органы местного самоуправления осуществляют подготовку документации по планировке территории не только при условии, что документами территориального планирования муниципального района предусмотрено размещение объектов местного значения <6>, но и в случае возведения объектов капитального строительства на межселенных территориях, а также на основании генерального плана поселения, городского округа и правил землепользования и застройки. В то же время при наличии согласия органов местного самоуправления поселения или городского округа федеральные и региональные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления муниципального района вправе в соответствии с документами территориального планирования обеспечивать подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов федерального, регионального и местного значения (ст. 45 ГрК РФ).

<6> Понятие объектов местного значения предусматривается в ст. 1 ГрК РФ.

В отношении искусственного земельного участка предлагается сохранить закрепленный в ГрК РФ принцип разграничения компетенции уполномоченных органов на подготовку документации по планировке территории в зависимости от характеристик объектов, которые предполагается возвести на участке. В случае строительства на искусственном земельном участке линейных и иных объектов федерального, регионального или местного значения, решение о планировке и территории участка должно приниматься уполномоченным федеральным, региональным или местным органом соответственно, а при возведении на участке иных объектов - муниципалитетом, на территории которого создается участок.

В соответствии со ст. ст. 6, 7 Закона N 246-ФЗ документацию по планировке территории изготавливает лицо, с которым заключен договор о создании участка. Данный подход не противоречит положениям ГрК РФ, согласно ст. 45 которого подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального, регионального или местного значения, может осуществляться уполномоченным органом самостоятельно или на основании государственного или муниципального контракта либо физическими или юридическими лицами за счет их средств с последующим утверждением документации уполномоченным органом. Но при любом из указанных вариантов основанием для разработки документации по планировке территории искусственного земельного участка является решение уполномоченного органа. Такое решение само по себе не может возлагать на частных субъектов обязанности по подготовке документации, поэтому следует исходить из того, что если искусственный земельный участок создается за счет средств физических или юридических лиц, то подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании решения уполномоченного органа и договора о создании участка. При бюджетном финансировании работ по возведению участка документация по планировке территории разрабатывается уполномоченным органом самостоятельно или лицом, с которым заключен государственный или муниципальный контракт. Указанная документация подлежит утверждению уполномоченным органом после ее согласования с органами местного самоуправления поселения, применительно к территории которого такая документация готовилась.

Градостроительный кодекс РФ предусматривает процедуру проверки документации по планировке территории, которая осуществляется уполномоченными органами, принявшими решение о подготовке указанной документации, в течение тридцати дней со дня ее поступления. По результатам проверки принимается решение о направлении документации на утверждение или об ее отклонении и необходимости доработки. Утверждение документации по планировке территории производится в течение четырнадцати дней со дня ее поступления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или главой местной администрации муниципального района.

Документация по планировке территории искусственного земельного участка не позднее семи дней с момента ее утверждения направляется главе поселения или главе городского округа, где планируется создание участка, для опубликования названной документации в установленном порядке и ее размещения на официальном сайте муниципального образования в сети Интернет. Документация по планировке территории может быть оспорена в суде федеральными, региональными, местными органами власти, а также физическими и юридическими лицами.

Документация по планировке территории искусственного земельного участка подлежит изменению, если границы участка, предусмотренные документацией по планировке, не соответствуют фактическим границам искусственного земельного участка после ввода его в эксплуатацию. Согласно ст. 9 Закона N 246-ФЗ внесение указанных изменений в документацию по планировке территории осуществляется лицом, подготовившим эту документацию; специального решения уполномоченного органа в данном случае не требуется. Иные изменения документации по планировке территории искусственного земельного участка допускаются после ввода участка в эксплуатацию по правилам главы 5 ГрК РФ о подготовке и утверждении документации по планировке территории.

В заключение необходимо отметить следующее. Основанием для подготовки документации по планировке территории искусственного земельного участка являются разрешение на создание участка и документы территориального планирования. В случае предполагаемого отнесения искусственного земельного участка к землям населенных пунктов представляется целесообразным включать в документацию по планировке территории участка положения, руководствуясь которыми после введения искусственного земельного участка в эксплуатацию правила землепользования и застройки в отношении участка принимаются путем внесения изменений в действующие правила муниципального образования, граничащего с искусственным земельным участком или находящимся от него в непосредственной близости. Применительно к искусственному земельному участку предлагается сохранить закрепленный в ГрК РФ принцип разграничения компетенции уполномоченных органов по планировке территории участка в зависимости от характеристик объектов, которые предполагается возвести на участке: в случае строительства линейных и иных объектов федерального, регионального или местного значения, решение о планировке территории участка принимается уполномоченным федеральным, региональным или местным органом соответственно. При возведении на участке иных объектов решение принимается муниципалитетом, на территории которого создается искусственный земельный участок.