Налогово-бюджетная безопасность.
12.3 Основные направления обеспечения экономической безопасности в регионе.
Анализ социально-экономической ситуации показывает, что причины складывающихся угроз экономической безопасности страны имеют ярко выраженный региональный характер. Они - регионально дифференцированы, будь то глубокий экономический спад или безработица, высокий уровень задолженности по заработной плате, пенсиям и социальным пособиям, низкая финансовая дисциплина, слабая защищенность отечественных товаропроизводителей. Решению многих социально-экономических проблем препятствуют несовершенные, не соответствующие полномочиям региональных органов налоговая и бюджетная системы, большое количество часто необоснованно и конъюнктурно предоставляемых налоговых, таможенных и иных льгот, затрудняющих решение стратегических задач. Страну захлестывает коррупция и криминализация. В ряде регионов криминальные элементы открыто рвутся к власти. Все это углубляется возрастающей дифференциацией экономического развития регионов и уровня жизни их населения.
Не случайно большинство мер по обеспечению национальной и экономической безопасности имели региональный характер, так как возникающие угрозы, как правило, связаны с определенными районами и могут охватить своими негативными последствиями также и другие территории.
Дальнейшее социальное и экономическое развитие нашего общества напрямую зависит от четкой региональной политики государства. Учитывая необходимость обеспечения национальной и экономической безопасности России, государственная региональная политика призвана решать двуединую задачу. С одной стороны, необходимо активизировать интеграционные процессы, направленные на укрепление российской государственности и процветание ее экономики. С другой - локализовать региональные конфликты, ликвидировать их последствия, поэтапно устранять причины и факторы, их порождающие, свести к минимуму риск возникновения межэтнических конфликтов, обеспечивать стабилизацию политической, социально-экономической, экологической обстановки в каждом регионе России.
Важно отметить, что переход от методов планирования народного хозяйства к методам рыночного регулирования и регионального программирования не был безболезненным. Повсеместно произошло обострение социально-экономической напряженности, резко расширился состав депрессивных, кризисных и отсталых в экономическом отношении районов России.
Наблюдается чрезмерная территориальная концентрация производительных сил в результате преимущественного размещения торгово-промышленного и банковского капитала в немногих высокоурбанизированных зонах и крупнейших городах России, особенно в Москве и Санкт-Петербурге.
Одна из наиболее опасных угроз национальной безопасности и территориальной целостности государства исходит от регионального сепаратизма. Питательной почвой для активизации процессов экономического и политического сепаратизма являются, с одной стороны, резко возрастающая за последние годы территориальная дифференциация уровней социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, а с другой - получившая широкое распространение среди регионов с богатыми топливно-сырьевыми ресурсами (Среднее Приобье и др.) теория независимого экономического развития.
В условиях спада производства усиливается неравномерность социально-экономического развития регионов, разрыв между «развитыми» и «неразвитыми», в том числе «депрессивными», районами.
В этих условиях в сфере государственной региональной политики необходимо выделить приоритетные задачи, отвечающие, на наш взгляд, интересам национальной безопасности России:
Укрепление территориальной целостности и государственного суверенитета России на основе принципов федерализма. Сохранение единого экономического пространства как основы формирования общероссийского рынка;
Реализация новой стратегии территориального развития производительных сил страны и размещения отраслевых производств путем поддержания оптимальных территориальных пропорций в развитии экономики, включая ее военно-экономический потенциал.
Преодоление резких различий в социально-экономическом уровне субъектов Российской Федерации. Приоритетное развитие регионов, имеющих геополитическое и стратегическое значение;
Совершенствование федеративных отношений.
Последовательная реформа федеративного устройства страны.
Подчинение интересам федерализма социальной, этнической, бюджетно-налоговой политики;
Последовательное формирование паритетных экономических и бюджетно-финансовых взаимоотношений между региональными и федеральными органами исполнительной власти, исключающих возникновение конфликтных ситуаций.
Одно из центральных мест в решении проблемы управления социально-экономическим развитием страны занимают вопросы укрепления финансовой самостоятельности и самодостаточности регионов на основе принципов бюджетного федерализма. Они предполагают: усиление роли территориальных бюджетов в системе государственных финансов страны; наделение каждого уровня власти для реализации полномочий необходимыми финансовыми ресурсами; обеспечение единства финансово-бюджетной и налоговой системы Российской Федерации при заключении соглашений по взаимоотношениям федеральных органов власти с субъектами Российской Федерации.
В этой связи требует серьезного улучшения действующая практика учета расходов федерального бюджета, передаваемых на территории субъектов Российской Федерации по всем направлениям. В первую очередь это необходимо для справедливого распределения всех видов финансовой помощи. Действующая модель трансфертов за счет Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, несмотря на ее совершенствование, на протяжении трех лет не отвечает требованиям эффективного развития экономики страны.
При действующей схеме выравнивание производится практически по всей совокупности доходных источников бюджетов субъектов Федерации без учета статуса этих источников. Это приводит к косвенному, скрытому перераспределению доходов от одного региона к другому. Тем самым ликвидируется стимул для субъектов Федерации к расширению собственной доходной базы, поскольку любой прирост доходов, по сравнению со средними для регионов России, получающих трансферт, подлежит перераспределению.
Представляется целесообразным рассмотреть проблему определения трансфертов с точки зрения выравнивания возможностей регионов по предоставлению определенного стандартного (или минимально гарантированного) набора государственных услуг населению независимо от места его фактического проживания и при относительно стандартном уровне налогообложения юридических и физических лиц. Самостоятельной является проблема определения доходов, подлежащих выравниванию. На наш взгляд, выравниванию должны подлежать не все доходы субъектов Федерации, а только те, налоговая база которых зависит от результатов деятельности Федерации в целом.
Проведенный анализ отдельных проблем региональной экономической безопасности позволяет выделить вопросы государственной региональной политики, от решения которых будет в значительной степени зависеть территориальное и экономическое единство России.
Это, в частности:
ускорение работы по законодательно-правовому обеспечению федеративного устройства России на основе реального равноправия ее субъектов, разграничению предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов власти;
активное противодействие сепаратистской и националистической деятельности в центре и на местах, направленной на политическую и экономическую дезинтеграцию и развал России;
разработка комплексных мер по селективной государственной поддержке регионов с наиболее сложными социально-экономическими, демографическими и экологическими условиями, а также депрессивных и кризисных регионов;
содействие ускоренному социально-экономическому развитию приграничных районов, обустройству новых границ России в увязке с формированием свободных экономических зон и активизацией приграничного регионального сотрудничества;
регионализация структурной политики государства и учет региональных приоритетов при разработке и реализации целевых федеральных и межгосударственных экономических программ, особенно их инвестиционных разделов;
оказание федеральной помощи депрессивным районам, а также районам с особыми условиями развития (Север, новые приграничные районы, территории с особым геополитическим положением);
совершенствование системы бюджетного федерализма, предусматривающего усиление роли территориальных бюджетов в системе государственных финансов при сохранении достаточно сильного федерального бюджета, обеспечивающего единство финансово-бюджетной и налоговой системы страны;
проведение упреждающих мер социально-экономического характера со стороны федеральных и региональных органов государственной власти по локализации очагов социальной напряженности, особенно связанных с депопуляцией и миграцией населения, спадом производства (в том числе в городах с узкой градообразующей базой и районах с развитым военно-промышленным комплексом), безработицей, кризисом неплатежей;
формирование нормативно-правовой базы в целях усиления координирующей роли региональных и межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия в совместном решении комплексных экономических и социальных проблем развития сопредельных регионов и их участия в реализации федеральных целевых программ в части, относящейся к территории той или иной ассоциации.
Проблема экономической безопасности имеет чрезвычайно важный аспект - обеспечение безопасности при проведении региональной политики. Практически все регионы России сталкиваются со множеством острых и сложных проблем - экономических, социальных, этнополитических, экологических, в большей или меньшей степени затронутых кризисными явлениями. К важнейшим из них можно отнести экономическую реинтеграцию регионов, состояние транспортного комплекса, региональный монополизм, региональные экономические кризисы и однако на ключевой проблеме, связанной» с формированием новых рыночных отношений, а именно: тенденциях развития и оценке состояния.
Так, среди региональных аспектов основное значение имеют проблемы:
а) сепаратизма, ведущего к разрушению сложившегося социально-экономического и технологического пространства, сырьевых, товарных и информационных потоков;
б) развития депрессивных районов
Регионы должны самостоятельно решать вопросы освоения и использования природных ресурсов, развития торговли, сферы услуг, инфраструктуры регионального и локального значения, использования недвижимости, поддержания правопорядка, развития специальных форм культуры, образования и здравоохранения. При этом необходимо сохранить единое военно-политическое и социально-экономическое пространство, обеспечивающее беспрепятственное перемещение товаров, сырья, трудовых ресурсов. В настоящее время происходит трансформация принципов региональной политики от пространственной экспансии, моноцентризма, централизма и интеграции к принципам полицентризма, федерализма и дифференциации, на которых должна строиться региональная стратегия обеспечения экономической безопасности.
Угрозы экономической безопасности региона, но и существенно улучшит социально-экономическую ситуацию в регионе. Существующие комплексные системы показателей оценки и мониторинга экономической безопасности в регионе используемые при анализе ситуации в производственной сфере и энергетике нуждаются в усовершенствовании. Анализ кризисных ситуаций в производственной сфере целесообразно проводить, используя показатели по которым ведется статистический учет. Энергетическую безопасность регионов, не имеющих собственных Источников в балансе топлива и электроэнергии целесообразно проводить, ориентируясь только на обеспеченность запасами топлива. Укреплению экономической безопасности регионов должно способствовать совершенствование государственного регулирования экономического роста путем разработки концептуальных и программных документов межрегионального и территориального планирования, создания комплексной системы контроля над рисками, включая: проведение активной государственной антиинфляционной, валютной, курсовой, денежно-кредитной и налогово-бюджетной политики, ориентированной на импорт замещение и поддержку реального сектора экономики; стимулирование и поддержку развития рынка инноваций, наукоемкой продукции и продукции с высокой добавочной стоимостью, развитие перспективных технологий общего, двойного и специального назначения. Необходимо разрабатывать комплексные целевые программы по обеспечению экономической безопасности регионов.Важно отметить, что в настоящее время большинство региональных целевых программ имеют отношение к экономической безопасности, однако, ни в названиях, ни в целях и задачах этих программ термин безопасность не употребляется.
Заключение.
Национальные интересы России - это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной пограничной, экологической и других сферах. 10 января
2000 г. был подписан Указ Президента РФ № 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации». Концепция национальной безопасностью Российской Федерации - это система взглядов на обеспечение в России безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз всех сферах жизнедеятельности. В Концепции сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации. Реализация национальных интересов России возможна только при устойчивом развитии экономики. Первостепенную роль в обеспечении национальной безопасности России играет защита национальных интересов страны сфере экономики. В конечном, счете, обеспечение всех элементов национальной безопасности оборонной, экологической, информационной, внешнеполитической и др.
зависит от экономических возможностей страны. Главным национальным интересом в области экономики, сформулированным в государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, является обеспечение способности экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства при максимальной независимости от внешнего воздействия. Защита этого национального интереса России возможна на основе устойчиво функционирующего, многоотраслевого, высокотехнологичного производства, способного обеспечить ведущие отрасли экономики качественным сырьем и оборудованием, армию - вооружением, социальную " сферу - предметами потребления и услугами, а экспорт - конкурентоспособными на внешнем рынке товарами.
Контрольные вопросы
1) Что такое экономическая безопасность региона?
2) Какие блоки включает в себя система экономической безопасности региона?
3) Основные требования системы параметров экономической безопасности регионов?
4) Основные критерии характеризующие интересы региона в области безопасности и обеспечивающим приемлемые для большинства населения условия жизни и развития личности, устойчивость социально-экономической ситуации, политическую стабильность, целостность общества и экономики?
5)Что такое управление безопасностью?
6) Основные задачи управления безопасностью являются?
7) Проблемы региональной политики?
8) верно ли утверждение что, главным национальным интересом в области экономики, сформулированным в государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации, является обеспечение способности экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства при максимальной независимости от внешнего воздействия
1) Экономическая безопасность это –
а) это совокупность условий и факторов, характеризующих текущее состояние экономики, стабильность, устойчивость и поступательность ее развития.
б) это такое состояние сложной системы, когда действие внешних и внутренних факторов не приводит к ухудшению системы или к невозможности её функционирования и развития.
в) это система мероприятий, направленных на защиту свободы человека, как главного условия реализации его интересов.
2) Анализ положения в регионе должен опираться на:
а) достижение того, чтобы квалифицированный, добросовестный труд мог обеспечить достойный уровень жизни работника и его семьи.
б) набор индикаторов экономической безопасности, который позволит выявить и качественно оценить грядущие угрозы, а также реализовать комплекс программно- целевых мер по стабилизации обстановки.
в) оценку внешних и внутренних угроз экономической безопасности региона.
3) Разработка системы критериев и параметров экономической безопасности регионов должна базироваться на использовании следующих общеметодологических признаков:
а) комплексности, необходимости анализа и учета всех сторон объекта изучения;
б) системности, учета ряда взаимосвязей и взаимозависимостей;
в) вариантности (альтернативности), выявления и обоснования нескольких вариантов выхода из кризисной ситуации;
г) безусловного примата экономической безопасности как важного элемента оценки жизнедеятельности населения и экономики в регионе;
д) приемлемого риска, т.е. выявления и реализации доступных мер по недопущению возникновения пороговых ситуаций;
е) все ответы верны.
4) В каком году был подписан Указ Президента «О концепции национальной безопасности РФ»?
5) Перечислите основные проблемы региональной политики
А)экологические
Б) политические
В)экономические
Г) психологические
Д) социальные
Е) организационные
6) Что такое концепция национальной безопасность РФ?
А) - это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной пограничной, экологической и других сферах.
Б) - это система взглядов на обеспечение в России безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз всех сферах жизнедеятельности.
В) - непрерывный процесс обеспечения и защиты экономических интересов региона от внутренних и внешних угроз, обеспечиваемый путем осуществления комплекса мер, направленного на поддержание устойчивости и потенциала развития экономики региона.
Налогово-бюджетная безопасность (НББ) есть одна из важнейших составляющих финансовой безопасности страны. Как социальное явление она охватывает в хозяйственном комплексе страны его достаточно специфичную сферу – сферу аккумулирования и расходования финансовых средств их крупнейшим владельцем – государством. Иначе говоря, от обеспечения НББ напрямую зависит сохранение устоев государства.
Таким образом, налогово-бюджетная безопасность представляет собой защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз в хозяйственном комплексе, характеризующемся следующей постоянно возобновляемой последовательностью операций: формирование перечня налогов и утверждение налоговых тарифов → определение налогооблагаемой базы → сбор налогов → формирование доходной части бюджета → формирование расходной части бюджета → осуществление бюджетных расходов → отчет об исполнении бюджета.
Функционирование этого хозяйственного комплекса обусловлено тем, как складывается взаимодействие интересов всех действующих в этом комплексе акторов. Это – налогоплательщики (физические и юридические лица), государство (его налоговые, таможенные, бюджетные и контрольные органы), муниципалитеты, кредиторы государства и муниципалитетов (внутренние и зарубежные), получатели бюджетных средств и др. Интересы эти сплошь и рядом сталкиваются и противостоят друг другу, на все это дополнительно накладывается реализация различных социально-политических интересов, порождая соответствующие угрозы, провоцируя и вызывая неурядицы в налогово-бюджетной сфере и подрывая в целом НББ страны.
Так, например, обычно интересы налогоплательщиков противостоят интересам налоговых органов. Последние стремятся выполнить, прежде всего, свою фискальную функцию, гораздо меньше внимания обращая на другие не менее важные функции налогообложения: распределительную и регулирующую. По крайней мере, так пока обстоит дело в России. Такой уклон в сторону фискальной функции непосредственно влияет на состав налогов и структуру налогообложения, которая переносить большую часть налогового бремени из сферы производства в сферу потребления (косвенные налоги), и тем самым негативно воздействует на благосостояние населения.
Интересы же тех, кому в итоге предназначены собираемые налоговые, а за тем и бюджетные средства, зачастую противостоят интересам тех, кто эти средства аккумулирует. В РФ налоги на равноправной основе собираются со всех регионов (субъектов), а сосредотачиваются налоговые поступления преимущественно в федеральном центре. Внутри региона то же соотношение наблюдается между властью региона и входящими в его состав муниципалитетами. Вследствие этого возникает проблема оптимального распределения налоговых поступлений между федеральным центром и регионами, между любым регионом и входящими в его состав муниципалитетами.
Все эти и другие противостояния или конфликты интересов в налогово-бюджетной сфере должны, как это следует из теории, разрешаться путем формирования устраивающего все стороны баланса интересов . Но всегда ли так бывает в реальной жизни, и к чему такая несбалансированность интересов может привести с точки зрения обеспечения НББ. Рассмотрим функционирование налогово-бюджетной сферы нашей страны в постсоветский период ее существования. В этот период данная сфера складывалась и продолжает складываться постепенно, словно по методу «проб и ошибок».
Открытие российского рынка в начале 90-х гг. ХХ в. в результате «шоковой терапии» быстро выявило неконкурентоспособность почти всего спектра производимой в России продукции обрабатывающей промышленности и сельского хозяйства. Это вынудило власти сделать упор на развитии добывающей промышленности и продажу ее продукции (сырья и полуфабрикатов) за границу, что неизбежно привело к зависимости доходной части бюджета страны от доходов от сырьевого экспорта. Сырья в России много, а торговля сырьем оказалась делом прибыльным, что способствовало консервации сырьевой направленности российской экономики со всеми вытекающими отсюда последствиями, преодолеть которые страна не может и до сих пор. Но и то, что получает страна в бюджет по большей части остается в ведении федерального центра, в регионы уходит меньшая часть, а муниципалитетам достаются крохи. Из 15 собираемых в стране налогов и сборов 10 самых доходных идет в федеральный центр, 3 – в регионы и лишь два – в муниципалитеты.
Это положение усугубляется еще и тем, что российские регионы, большинство из которых являются в настоящее время реципиентами (то есть получателями разного рода дотаций) федерального бюджета, вынуждены передавать многие свои функции в муниципалитеты, как правило, не сопровождая эту передачу передачей соответствующих финансовых ресурсов. Вследствие несбалансированности интересов действующих в ней акторов (федерального центра, регионов, муниципалитетов, хозяйствующих субъектов и отдельных граждан), и в частности, своеобразного понимания федеральным центром принципов бюджетного федерализма большинство налогов, и в том числе все наиболее доходные налоги, постепенно перешли в разряд федеральных, поставив большинство субъектов РФ в условия дефицита собственных бюджетных средств, а большинство муниципалитетов – в положение банкротов. В итоге страдает население, то есть основная масса налогоплательщиков. Исправно платя налоги, люди не получают за это необходимого объема услуг (общественных благ) должного качества. Страдают и местные хозяйствующие субъекты, так как бедные муниципалитеты, для решения социально-экономических проблем на местах зачастую вынуждены взимать незаконные поборы с этих субъектов, провоцируя их уходить в «тень» или выводить свой бизнес в другие места.
Такое распределение порождает противоречия между уровнями власти, расшатывая устои российского федерализма. Все это длится уже более двух десятилетий и, разумеется, НББ РФ не укрепляет.
Еще одной налогово-бюджетной областью, в которой отмечается противостояние интересов, является использование бюджетных доходов от продажи (главным образом за рубеж) различных сырьевых ресурсов, прежде всего, нефти и газа.
Торговля этими ресурсами ежегодно дает стране многомиллиардные доходы. Доходы эти, если их, тем или иным путем, не материализовать, оказывают сильное инфляционное давление на экономику и сами при этом быстро обесцениваются. Для того чтобы этого не произошло их следовало бы вкладывать в экономику страны. Ведь денег для развития на местах катастрофически не хватает. Но в России пошли другим путем.
Вследствие того, что большая часть потенциальных получателей этих средств в России в настоящее время некредитоспособна, было решено вкладывать эти деньги в особо доходные зарубежные активы, например, в американские ипотечные фонды, нефтяные фьючерсы и т.п. (то есть дважды помогать нашим зарубежным контрагентам, продавая им сырье и вкладывая в их экономику средства от продажи этого сырья). И это при том, что в стране есть сферы деятельности, весьма объемное финансирование которых может взять на себя только государство. Это фундаментальная наука, образование, оборона, космические исследования, исследования в области альтернативных источников энергии, поддержание ЖКХ, создание и поддержание транспортных и коммуникационных сетей и т.д. Так возник уже более масштабный конфликт интересов – между государством (вернее его федеральным центром) и обществом, основной массой населения и хозяйствующих субъектов.
В итоге можно сделать вывод о том, что в настоящее время интересы личности, общества и государства в налогово-бюджетной сфере зачастую оказываются не защищенными и, следовательно, налогово-бюджетная безопасность нашей страны обеспечена далеко не в полной мере.
Актуальность темы исследования. Реалии современной политики развития социально-экономической устойчивости регионов убедительно показывают, что важная роль принадлежит процессу обеспечения безопасности субнациональных бюджетных систем, представляющих собой финансовую основу деятельности субъектов федерации. Влияние бюджета на региональную безопасность обусловлено весьма существенным обстоятельством: бюджет представляет собой ни с чем несравнимый по объему фонд денежных ресурсов, обладающий огромным инвестиционным потенциалом. И то, как будет использован этот потенциал: в военных, экономических, финансовых, промышленных, социальных, демографических, экологических, научных целях или будет служить задачам коррумпированности и хищения, неэффективности и нерациональности его потребления, по сути, обусловив «бюджет проедания» - все это решающим образом предопределит позитивность или диспозитивность направлений развития, обусловит устойчивость региональных экономик.
Неудовлетворительное экономическое положение большинства регионов свидетельствует о том, что острой проблемой эффективного управления территориальной экономикой является разработка научно обоснованной методики обеспечения региональной безопасности посредством выявления механизмов дисбаланса бюджетных процессов. От ее решения зависит сохранение благосостояния территории, укрепление хозяйственных связей, политических, экономических и социальных позиций субъекта, так как на основе объективно максимизированного, эффективного и устойчивого бюджета возможен прорыв в развитии региона с целью его позиционирования в ряду лидирующих субъектов Российской Федерации.
Для экономических систем ряда регионов, в том числе Ставропольского края, бюджетный аспект безопасности актуален вдвойне в виду высокой степени зависимости доходов от поступлений из федерального бюджета, гиперсоциализации затрат, агрессивного финансово-экономического лоббизма, коррумпированности бюджетной сферы, низкого уровня налогового
администрирования, широкого распространения нелегальной оптимизации налогообложения, неэффективности управления региональной собственностью, низкой результативности бюджетных расходов, дисбаланса структуры доходов и т.д.
В этой связи, актуальность исследования обуславливается объективной необходимостью поиска путей сокращения и нейтрализации региональных экономических угроз в условиях устойчивой тенденции к расширению сфер проявления ряда бюджетных рисков, а также недостаточной разработанностью теории и методологии исследования механизмов дисбаланса экономической безопасности в контексте региональных бюджетных процессов.
Степень разработанности проблемы. Особенностью научного познания процессов обеспечения безопасности региона через укрепление бюджетной составляющей является опосредованность ее рассмотрения в современной литературе, как правило, в рамках общей теории экономической безопасности. В частности, до настоящего времени недостаточно полно раскрыты методы и модели управления элементами бюджетной системы в целях повышения устойчивости территории, не решена проблема оценки и учета специфических угроз этой сферы, не рассмотрены основополагающие моменты в вопросах дефинирования ключевых категорий теории бюджетной безопасности. Долговременное отсутствие исследований взаимосвязи экономической безопасности и ее бюджетного аспекта обусловило снижение финансовой устойчивости регионов. Отдельные вопросы бюджетной системы и процессов, влияющих на экономическую безопасность, рассматриваются в научных трудах В.В. Ковалева, Л.А. Дробозиной, Л.И. Абалкина, А.И. Архипова, Г.Б. Поляка, С.А. Сабитовой, В.Б. Христенко, С. Глазьева, В.К. Сенчагова, В.А. Богомолова, Г.В. Новикова, С.А. Асалиевой, А.А. Горшкова, A.M. Бабич, Г.А. Константинова, К.А. Бугаева и др. Среди исследований, отвечающих требованию изолятивной аспектации бюджетной безопасности, можно выделить работы Г.С. Изотовой.
Характерной чертой зарубежной науки является соединение экономико-национальной безопасности с ее финансовыми аспектами. Частные аспекты
бюджетной устойчивости отражены в исследованиях зарубежных экономистов: Alan Greenspan, АН Salman Saleh и Charles Harvie, John A. Tatom, Bruce A. Wallin, Daniel A. Smith, Robert D. Lee, Jr. и Robert C. Burns, Craig L. Johnson, Kenneth A. Kriz, Yee-Ching Lilian Chan. В целом это позволяет отметить недостаточно высокий уровень комплексной разработанности проблемы региональной безопасности с точки зрения выявления механизмов дисбаланса бюджетных процессов.
Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК. Диссертация выполнена в рамках специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: экономическая безопасность» в соответствии с паспортом специальностей п. 11.1 «Теория экономической безопасности (категория, методология, методы, механизмы и инструменты)», п. 11.7 «Классификация угроз экономической безопасности по сферам экономики (производственная, финансовая, внешнеторговая и др.)», п. 11.22 «Методология мониторинга факторов, угрожающих экономической безопасности», а также соответствует специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит» п. 2.3 - «Бюджетно-налоговая система и бюджетная политика государства в рыночной экономике».
Объектом исследования диссертационной работы является бюджетная система региона во взаимосвязи с экономическими процессами.
Предметом исследования является совокупность организационно-экономических отношений, складывающихся в процессе формирования бюджетных аспектов, обуславливающих деструкцию региональных экономических систем.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка комплексной методики оценки и прогнозирования экономической безопасности региона, основанной на выявлении механизмов дисбаланса региональных бюджетных процессов.
Для реализации поставленной цели потребовалось решить следующие задачи, определившие логику диссертационного исследования и его структуру:
Конкретизировать существующие принципы и подходы к рассмотрению
сущности бюджетных аспектов экономической безопасности;
выявить и проанализировать механизмы формирования экономических угроз региональной безопасности с учетом особенностей бюджетных показателей территории;
сформировать систему показателей безопасности и пороговые значения, на их основе получить количественные характеристики экономической безопасности региона, обосновать и подтвердить их достоверность;
Разработать методический инструментарий оценки баланса реализации
бюджетных интересов и осуществить исследование их динамики на
национальном и субнациональном уровнях;
предложить экономико-математическую модель сбалансированности бюджетных интересов, в результате применения которой был бы возможен расчет предельной нагрузки неэффективными расходами на региональные бюджетные системы;
Представить региональную стратегию обеспечения бюджетной безопасности,
которая позволила бы позитивно управлять устойчивостью субнациональных
экономических систем.
Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды современных отечественных и зарубежных ученых, посвященные анализу данной проблемы, а также законодательные и нормативные акты РФ, регулирующие бюджетно-экономическую деятельность регионов. В ходе исследования были использованы общенаучные методы (сравнительный, системный и структурно-функциональный, методы аналогии и обобщения), формально-логические (анализ, синтез) и частно-научные методы (анализ с использованием аппарата матриц, экономико-математическое моделирование (балансовая модель), коэффициентный анализ), а также графические и табличные приемы визуализации статистических данных. Анализ, получение и визуализация результатов производились с применением прикладных программ
Microsoft Office Excel 2003, Microsoft Equation 3.0, Microsoft Office Visio 2003, Microsoft Office PowerPoint.
Информационной и эмпирической базой исследования явились нормативные, методические и аналитические материалы Министерства финансов России, Министерства финансов Ставропольского края, Банка России, Федерального казначейства, Федеральной службы государственной статистики РФ, Совета безопасности РФ, Федеральной налоговой службы России, материалы официального сайта Президента РФ и «G8» в Санкт-Петербурге, а также данные, полученные автором в процессе исследовательской работы. В работе использовались финансово-экономические печатные издания и электронные публикации по теме диссертационного исследования.
Рабочая гипотеза диссертационного исследования основывается на системе научных взглядов автора, согласно которым одним из основных факторов региональной безопасности является укрепление бюджетной составляющей, базирующееся на моделировании систем баланса бюджетных интересов, комплексном мониторинге экономических угроз, расчете количественных показателей в форме интегральной оценки, нормативно-правовом регулировании и стратегическом планировании.
Основные положения, выносимые на защиту.
По специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: экономическая безопасность»:
1. Исследование категории «бюджетная безопасность» базируется на понимании данного явления как системного. Системность бюджетной безопасности проявляется в наличии элементов системы (объектов, субъектов) и внутрисистемных связей. Объектами бюджетной безопасности выступают бюджетные интересы и бюджетные угрозы, рассматриваемые как совокупность бюджетных потребностей и комплекс негативных факторов соответственно. Субъектами являются носители интересов и носители угроз, которые
структурируются согласно уровням безопасности на носителей - государство,
общество, личность, юридические лица.
2. Становление системы обеспечения экономической безопасности не
может быть достигнуто без учета экономических интересов их носителей. В
этой связи целесообразным является применение методики оценки баланса
реализации бюджетных интересов, которая основана на исчислении
стоимостных показателей фактических бюджетных затрат государственного и
социального значения, а также расчете коэффициентов их соотношений.
Наличие дисбаланса реализации бюджетных интересов, в частности
гиперсоциализированность обязательств, диспозитивно влияет на устойчивость
экономической системы региона. Напротив, сбалансированность способна
снизить детериорационность противоречий между обществом и государством,
федеральными и региональными органами власти.
3. Существующая классификация экономических угроз высоко иерархична
и сложна в применении для анализа функционирования современных систем
безопасности, в частности финансовых. Она содержит в себе множество
оснований деления, не являющихся существенными для бюджетной области и
не дающих возможности получения качественных и количественных
характеристик. Следовательно, необходим новый подход в систематизации
угроз, базисом которого служат состояния статики (исследование угроз
бюджетной системы) и динамики (идентификация угроз в бюджетном
процессе). Принципиальным отличием первого от второго является предмет
исследования: количественные и качественные характеристики бюджета
(дефицит бюджета, уровень дотационности, деформация отраслевой структуры
доходов, дифференциация бюджетных поступлений по видам налогов и т.д.) - в
состоянии статики; и деструктивные отношения, возникающие на различных
стадиях бюджетного процесса (коррумпированность, развитие системы
«откатов», неотлаженность процессов взаимодействия социальных и
государственных институтов, агрессивный бюджетный лоббизм, низкий
уровень налогового администрирования, отсутствие регионального паритета
перед Центром и т.д.) - в состоянии динамики. Такая классификация позволяет сплошным методом регистрировать специфические угрозы, возникающие в бюджетной сфере.
4. Система комплексного анализа экономических угроз путем расчета интегральной оценки, основанная на формировании индикаторов и получении среднего значения по четырем направлениям: долговая нагрузка, бюджет, зависимость от межбюджетных отношений, диверсификация и качество налоговой базы - не отвечает требованиям объективности и достоверности в силу выявленного ряда недостатков (несоразмерности единиц измерения, разности диапазонов значений и разнонаправленности позитивных показателей). В этой связи осуществленная оптимизация методики с применением разработанной балльной системы оценок индикаторов и использованием аппарата матриц позволяет в значительной мере увеличить объективность полученных результатов и оперировать ими при разработке стратегии обеспечения бюджетной безопасности.
По специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»:
1. Упорядочение и формализация процессов управления бюджетными интересами является активным инструментом позитивного воздействия на устойчивость бюджетной системы. К числу подобных технологий относится моделирование системы баланса, основанное на предположении, что сбалансированный бюджет стремится к сохранению равных пропорций стоимости государственных и социальных интересов, а также, что максимальная доля неэффективных расходов в условиях наиболее благоприятных бюджетных характеристик не должна превышать Уг части совокупных затрат. Моделирование формирования балансовых соотношений позволяет определить предельно допустимые значения социализации бюджетных расходов региональных систем с учетом индивидуальных параметров, включающих в себя показатели бюджетной обеспеченности, самодостаточности и соответствия потенциалу.
2. Особо важная роль в процессе обеспечения бюджетной безопасности принадлежит правовому контролю, под которым понимается законодательное закрепление и последовательная реализация стратегии обеспечения региональной бюджетной безопасности субнациональных экономических систем. Она представляет собой нормативно-правовой документ, закрепляющий принципы системы обеспечительных мер в области укрепления бюджета, и состоящий из разделов, конкретизирующих цели, объекты региональной стратегии, бюджетные интересы, экономические угрозы, методологию комплексного мониторинга угроз, критерии безопасности и этапы деятельности по обеспечению устойчивости.
Научная новизна диссертационной работы состоит в развитии теории экономической безопасности в контексте бюджетных характеристик региональных систем и в разработке методов учета экономических угроз на основе аппарата матриц и балльных оценок, а также в экономико-математическом моделировании позитивных факторов снижения противоречий бюджетных интересов.
Конкретное приращение научного знания заключается в следующем:
по специальности 08.00.05 - «Экономика и управление народным хозяйством: экономическая безопасность»:
Уточнено понятие «бюджетная безопасность», под которым стоит
понимать состояние бюджетной системы и процесса в условиях отсутствия
угроз, позволяющее реализовать личностные, общественные и
государственные интересы в бюджетной сфере;
Выявлены и конкретизированы механизмы формирования экономических
угроз региональной безопасности путем систематизации детерминант их
возникновения в иерархичную структуру по элементам разработанной
классификации, а также представлены способы визуализации комплекса
причин генезиса деструктивных факторов экономической системы в текстово-
матричной форме;
разработан методический инструментарий оценки бюджетных интересов в системе балансов их реализации, основанный на расчете стоимостных показателей бюджетных затрат государственного и социального значения, включающий получение коэффициентов превышения и позволяющий определить наличие дисбалансовых процессов, обуславливающих снижение устойчивости экономических систем;
оптимизирована система мониторинга угроз посредством формирования совокупности показателей безопасности и их пороговых значений, основанная на применении метода балльной оценки и аппарата матриц, позволяющая получить количественные характеристики экономической безопасности регионов в форме интегральной оценки.
По специальности 08.00.10 - «Финансы, денежное обращение и кредит»:
-
разработана экономико-математическая модель сбалансированности
бюджета, основанная на балансовом соотношении стоимостных оценок
государственных и общественных потребностей, включающая показатели
бюджетной обеспеченности, самодостаточности, соответствия потенциалу и
позволяющая рассчитать предельную и научно обоснованную нагрузку
неэффективными расходами на экономические системы регионов с учетом их
индивидуальных бюджетных характеристик;
Предложена региональная стратегия обеспечения бюджетной безопасности,
определяющая объекты и цели, экономические угрозы и интересы, систему
контрольных показателей и их пороговые значения, позволяющая на
законодательном уровне закрепить позиции административных структур регионов
по вопросам комплекса обеспечительных мер в повышении экономической
устойчивости субнациональных систем.
Теоретическая и практическая значимость результатов исследования. Теоретические выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, расширяют и развивают научное представление о сущности и содержании бюджетного аспекта региональной безопасности, механизмах формирования
экономических угроз, принципах сбалансированности системы интересов, а также методах оценки и учета диспозитивных факторов экономической безопасности.
Полученные в ходе диссертационного исследования результаты позволяют объективно и научно обоснованно проектировать процесс обеспечения бюджетной безопасности в системе субнациональной и национальной экономической безопасности, применять предложенные и использованные в диссертационном исследовании методы и модели на практике. Методика комплексного мониторинга угроз экономической безопасности разработана для использования в государственных структурных подразделениях, в том числе региональных министерствах экономического развития и торговли, министерствах финансов. Предложенная экономико-математическая модель баланса реализации бюджетных интересов позволяет эффективно управлять социально-экономическими системами и оказывать влияние на конечные результаты экономик регионов. Определены количественные и качественные показатели экономической безопасности в контексте влияния бюджетных угроз на развитие региональной экономической системы (на материалах Ставропольского края).
Методические материалы, разработанные в процессе диссертационного исследования, использованы в учебном процессе Ставропольского государственного университета при подготовке специалистов по специальности «Регионоведение и региональная экономика» для преподавания дисциплин «Прогнозирование социально-экономического развития регионов».
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные положения диссертации докладывались, обсуждались и получили положительную оценку на международных, всероссийских научно-методических и научно-практических конференциях (2006 - 2008 гг.): V-я
Международная научная конференция «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (МГУ им. Ломоносова, г. Москва), IV Международная научно-практическая конференция «Проблемы социально-экономической устойчивости региона» (г. Пенза), IV Международная Интернет Конференция «Институциональное проектирование и его роль в повышении эффективности государственной экономической политики» (Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону), Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы социально-экономического развития России» (г. Сочи), Международная научная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2007, 2008» (МГУ им. Ломоносова, г. Москва).
Публикации. Основные результаты исследования отражены в 12 публикациях общим объемом 4.5 п.л., в том числе авторского вклада 4.0 п.л.
Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников. Исследование выполнено на 142 страницах основного текста, содержит 26 рисунков, 23 таблицы. Список использованной литературы содержит 155 наименований.
1 Теоретические основы исследования бюджетных аспектов экономической безопасности региона
1.1 Бюджетная безопасность региона в системе экономической безопасности: дефинициально-структурный аспект
Теория и практика экономической безопасности опираются на разветвленный понятийно-категориальный аппарат, для которого в настоящий момент выявлены противоречия, факты неосознанной «подмены тезиса». В этой связи теоретическое исследование вопросов безопасности ориентируется на определение дефинициальных, структурных и функциональных характеристик, позволяющих уточнить научные категории этой области.
Бюджетные аспекты экономической безопасности в современной науке рассматриваются опосредованно, как правило, в рамках более широких направлений: национальная безопасность, государственные финансы и т.д. В связи с чем в теории имеются дефинициальные пробелы, которые являются следствием недостаточного исследовании отдельных категорий.
Так, в научный оборот введено понятие бюджетная безопасность, при этом не дается точного и всеобъемлющего определения. Это обусловлено тем, что термин «бюджетная безопасность» вошел в понятийно-категориальный аппарат экономической теории сравнительно недавно и поэтому является малоизученным аспектом безопасности. Таким образом, дефинирование категории «бюджетная безопасность», отвечающее требованиям формальной логики, методологическим основам теории безопасности, не противоречащее практической деятельности, - одна из ключевых задач диссертационного исследования в его теоретической составляющей.
Для решения поставленной задачи были использованы данные наиболее обсужденных теоретических вопросов, касающихся понятий «экономическая безопасность» и «финансовая безопасность». В науке имеется множество определений этих категорий. По мнению В.А. Богомолова, имеющиеся
трактовки могут быть сведены в несколько групп. Авторы первой группы (Л.
Абалкин и др.) формулируют понятие экономической безопасности как
совокупность условий, защищающих хозяйство страны от внешних и
внутренних угроз. Авторы второй группы (В. Сенчагов, Г. Гутман и др.)
связывают экономическую безопасность с таким состоянием экономики
страны, которое позволяет защищать её жизненно важные интересы. Авторы
третьей группы (А. Городецкий, А. Архипов и др.) подразумевают под
экономической безопасностью способность экономики обеспечивать
эффективное удовлетворение общественных потребностей на
межнациональном и международном уровнях . Таким образом, безопасность как экономическая категория в научной литературе рассматривается в трех ипостасях:
безопасность как состояние защищенности;
безопасность как совокупность условий, защищающих от внешних и внутренних угроз;
безопасность как способность противостоять угрозам.
По нашему мнению, наиболее правильным подходом является интерпретация безопасности как «состояния». Считаем, что «безопасность как состояние защищенности» наиболее широкое понятие и включает в себя как «совокупность условий» (определенное состояние характеризуется набором свойств и условий), так и «способность противостоять угрозам» (одно из условий, без которого невозможно считать объект защищенным).
Обращаясь к теоретическим и методологическим основам бюджетной безопасности, можно выделить труды Г.С. Изотовой, в которых бюджетная безопасность региона определяется как «состояние бюджетной системы региона, характеризующееся сбалансированностью, высоким уровнем ликвидности активов и наличием денежных, валютных других резервов, способных обеспечить эффективное государственное управление и защиту экономических интересов региона, стабильность региональной экономики, устойчивый экономический рост, удовлетворение общественных
потребностей» . Для оценки полноценности дефиниции изобразим определение в схеме (рисунок 1.1).
Бюджетная безопасность региона
ю бюджетной "
Рисунок 1.1- Схема дефиниции «бюджетная безопасность»
Из рисунка становится очевидным, что определение имеет ряд недостатков:
в качестве объекта безопасности в определении выступает бюджетная система. Считаем, что рассмотрение бюджетной безопасности как безопасности только бюджетной системы ограничивает изучение проблемы состоянием статики, при этом не затрагиваются угрозы бюджетного механизма и процесса, возникающих в ходе их реализации и отношения между субъектами бюджетной системы. В итоге, необоснованно исключается рассмотрение ряда явлений, формирующих деструктивные процессы в бюджетной сфере;
среди признаков бюджетной безопасности указываются три свойства бюджетной системы: сбалансированность, высокий уровень ликвидности активов и наличие денежных, валютных других резервов. Такое жёсткое ограничение набора характерных черт безопасного состояния системы не способствует объективации определения. Тем более, известно, что профицит (признак несбалансированного бюджета) в определенных случаях может положительно повлиять на повышение устойчивости бюджета, а излишнее «консервирование» средств в форме
бесконечного расширения резервов - отрицательно сказаться на всей экономике. Полагаем, что можно выделить ряд других - более существенных признаков;
В завершающей части дефиниции дается перечень достигаемых целей в случае действительного наличия признаков бюджетной безопасности, таких как: «эффективное государственное управление и защита экономических интересов региона, стабильность региональной экономики, устойчивый экономический рост, удовлетворение общественных потребностей». С нашей точки зрения, эффективное управление - это и есть защита экономических интересов, стабильность региональной экономики, устойчивый экономический рост, удовлетворение общественных потребностей. В определении, нарушаются законы формальной логики: правило деления №1 «Деление должно быть соразмерным» и правило деления №3 «Члены деления должны исключать друг друга» . На наш взгляд, конструктивнее было бы отметить в качестве достигаемых целей эффективность выполнения функций бюджета и полноценную защиту интересов в бюджетной сфере, что сделало бы понятие более конкретным и специализированным. Исходя из вышеизложенного, вытекает ряд вопросов: что понимается под
термином «бюджетная безопасность»? что является её объектом и субъектом?
каковы характерные черты рассматриваемого явления? каким образом
достигается безопасность бюджета?
Под бюджетной безопасностью (budget security) мы понимаем такое
состояние бюджетной системы и процесса, при котором в условиях отсутствия
реальных угроз, своевременного прогнозирования и снижения потенциальных
рисков, происходит полная реализация личностных, общественных и
государственных интересов в бюджетной сфере.
Не случайно акцент в определении сделан на два аспекта безопасности:
реализация интересов - это первостепенная задача любой из систем безопасности (в ином случае она теряет собственный смысл организации и функционирования);
и отсутствие угроз - главное условие безопасности.
Очевидно, что состояние бюджетной безопасности - это некий теоретический идеал, не нашедший своего воплощения в экономической действительности. Бюджетная безопасность - это ориентир в решении задач повышения устойчивости и надежности бюджетной системы и процесса, задающий тон и направление путей достижения эффективности реализации функций бюджета.
Наиболее приближенной к действительности является ситуация, когда имеется минимальное содержание (и более) в бюджетной системе и среде её функционирования элементов-носителей угроз и факторов угроз. В таком случае мы говорим о «бюджетной небезопасности». Тогда дефиниция принимает другие формы, впрочем как и меняется сам термин. Итак, под бюджетной небезопасностью мы понимаем такое состояние бюджетной системы и процесса, которое характеризуется наличием реальных и потенциальных угроз и при котором частично реализуются интересы в бюджетной сфере.
Как отмечалось выше, полное отсутствие угроз невозможно. В условиях непредсказуемости рынка и другого рода событий (политических, социальных, природно-климатических, техногенных), от которых в той или иной мере зависит государственный бюджет, стремление полностью избавиться от угроз -утопия. В этой связи термин «бюджетная безопасность», как совершенное отсутствие угроз и полная реализация интересов, целесообразнее называть «абсолютной бюджетной безопасностью» (далее АББ), а термин «бюджетная небезопасность» считать равносильным категории «относительная бюджетная безопасность» (далее ОББ).
Важно отметить, что ОББ в своем определении дробится на три компонента, характеризующих три фазы или три состояния бюджетной
системы и процесса, каковыми являются: фаза «кризиса», фаза «стабилизации» и фаза «развития». Итак, ОББ - это состояние бюджетной системы и процесса, характеризующееся тремя формами:
В фазе «кризиса» - способность минимизировать ущерб, преодолеть
кризисогенные факторы, эффективно использовать заранее сформированные
предпосылки (механизмы) для выживания системы и выхода из кризиса.
В фазе «стабилизации» - реализация бюджетных интересов (в
основном стабилизирующей направленности) в условиях перманентного
сокращения реальных угроз, прогнозирования и предупреждения
потенциальных угроз, достижения минимально достаточной эффективности
функционирования системы, профилактики и укрепления «иммунитета»
системы к дестабилизирующим факторам, формирования и развития
стабилизаторов.
В фазе «развития» - полноценная реализация интересов бюджетной
сферы в условиях минимального воздействия реальных угроз и
своевременного предупреждения возможных угроз, а также достижение
максимальной эффективности функционирования всех элементов системы с
уверенным и достаточно легким противостоянием перед возникшей угрозой.
В современных условиях развития России и нахождения её бюджетной системы в фазе стабилизации, в качестве основополагающей дефиниции выступает вторая часть определения, которая является базовой и рассматривается в качестве исходного методологического ориентира для последующего уточнения понятийно-категориального аппарата.
В определении ОББ сфокусированы основные составляющие механизма безопасности: интересы, угрозы, стабилизаторы. Таким образом, в понятии отражена главная идея безопасности - реализация интересов. Под бюджетными интересами понимаются потребности «здоровой» и эффективной бюджетной системы в следующих состояниях: бездефицитность, сбалансированность структуры доходов и расходов, отсутствие долговых нагрузок, эффективность бюджетного процесса, пролонгированность бюджетного периода, внедрение
аудита эффективности, рациональность пополнения резервов, высокий уровень ликвидности активов, удовлетворение общественных потребностей, самодостаточность, самостоятельность (независимость), способность к расширению и т.д. Вторая идея безопасности - это снижение уровня опасности через сокращение числа реальных угроз, прогнозирование и предупреждение потенциальных угроз. Третий аспект, который не всегда рассматривается в дефиниции «экономической», «финансовой» и «бюджетной безопасности», но играет важную роль - это создание дополнительных механизмов защиты и реализации интересов, так называемые стабилизаторы системы безопасности (это же отмечается в трудах В.К. Сенчагова).
Исследование значения, роли и места бюджетной безопасности в системе субнациональной безопасности показало, что дезинтегрирующие процессы теории стали адекватным ответом на полиаспектацию исследований проблем экономической безопасности региона. Финансовая составляющая экономической безопасности стала одним из ключевых направлений развития экономической теории, так как финансовая система была в состоянии крайней расстроенности и являлась ключевым фактором экономических угроз безопасности. Конструктивность одновременного рассмотрения всех аспектов финансовой безопасности делается невозможным в виду их многообразия. В этой связи, каждый исследователь делал акцент на одном или нескольких аспектах. Охватить же весь спектр финансовых проблем государства не решался никто. Так, углубившиеся исследования в рамках отдельных направлений финансовой безопасности обусловили появление новых направлений теории, в числе которых находится изучаемый нами предмет -бюджетная безопасность.
Определить место региональной бюджетной безопасности в системе субнациональной безопасности несложно. Как видно из рисунка 1.2, бюджетная безопасность представляет собой структурный элемент четвертого порядка субнациональной безопасности.
Рисунок 1.2 - Место бюджетной безопасности региона в системе субнациональной безопасности
В ряду с бюджетной безопасностью стоят такие элементы как финансовая безопасность организации, индивидуальная финансовая безопасность, безопасность страхового рынка, безопасность фондовых рынков, безопасность банковской системы и другие элементы.
Значение бюджетной составляющей в безопасности региона трудно переоценить. Это обусловлено той ролью, которая отведена территориальным финансам: бюджет - это материальная основа деятельности субъекта федерации. Не существует других денежных фондов, способных выполнять функции бюджета. Бюджетные показатели являются одними из ключевых в оценке общего состояния субнациональной экономики, а расширение объемов доходов и рост эффективности расходов - свидетельство успешного развития территории. В этой связи, бюджетная система - это тот финансовый сектор, который требует особого внимания.
В трудах большинства ученых отмечается, что все аспекты национальной безопасности находятся между собой в различной степени взаимосвязи и взаимозависимости (Е.А. Олейников, В.К. Сенчагов, СВ. Степашин). При этом бюджетная безопасность находится в особом положении, так как нет ни одного аспекта национальной или субнациональной безопасности государства,
который бы напрямую не зависел от уровня безопасности бюджетной системы и процесса. В то же время уровень самой бюджетной безопасности в значительной мере зависит от уровня других аспектов национальной безопасности. В этом проявляется двойственная природа категории бюджетной безопасности как определяющей и определяемой. Рассмотрение указанных взаимосвязей и взаимозависимостей между бюджетной безопасностью и другими аспектами национальной безопасности дает ключ к нахождению мер по недопущению и преодолению угроз национальным интересам страны в бюджетной сфере. При этом зависимая связь всех элементов национальной безопасности от её финансово-бюджетной составляющей крайне проста: отсутствие финансовых средств приводит к недофинансированию подчас самых неотложных нужд в различных сферах жизни - в экономике, социальном обеспечении, военной и правоохранительной деятельности, в области здравоохранения и образования и т.д., тем самым вызывая в этих сферах серьезные угрозы.
Итак, главное «амплуа», в котором выступает система бюджетной безопасности - это материальное (финансовое) обеспечение процесса укрепления всех без исключения сфер национальной и субнациональной безопасности: оборонной, экологической, информационной, демографической, экономической, политической, социальной и энергетической. Другими словами, бюджетная безопасность - это базовая составляющая всей системы безопасности государства и региона, отказ в обеспечении которой или намеренный подрыв её непременно ведёт к лишению средств для организации и функционирования системы обеспечения безопасности государства в целом.
Содержание и объем бюджетной безопасности раскрываются в его природе как системной категории. Системность предполагает наличие субъекта, объекта и определенного характера отношений между ними - так называемые внутрисистемные связи. Нашей целью является проектирование системы АББ (абсолютной бюджетной безопасности) и ОББ (относительной бюджетной безопасности). Отличительной чертой одной от другой является отсутствие
элемента «угрозы» (в первом случае) и наличие лиц, генерирующих угрожающие факторы (во втором случае). Введем новые понятия, без которых рассмотрение систем делается невозможным - это «носители интересов» и «носители угроз». Тогда в структурном аспекте систему безопасности можно
представить в следующем виде (рисунок 1.3).
Рисунок 1.3 - Система абсолютной бюджетной безопасности
Система содержит два основных элемента: субъект системы и объект. Субъект системы представлен носителями интересов. При этом интересы, являясь исходным элементом категории «безопасность», не могут существовать и реализовываться в отрыве от своего субъекта или носителя. Интересы определяются, изменяются, излагаются и реализуются с его помощью. Интересы принадлежат субъекту. А это значит, что если субъект отсутствует, то интересов не существует. Носителями интересов в бюджетной сфере являются представители четырех укрупненных групп:
Государство - первый уровень безопасности, определенный в Федеральном законе «О безопасности» (ст.1)
Общество - второй уровень безопасности (согласно Федерального закона «О безопасности»).
Юридические лица (бюджетные, коммерческие и некоммерческие организации).
4. Физические лица или личность - третий уровень безопасности (согласно Федерального закона «О безопасности»).
Объектом безопасности является система интересов в бюджетной сфере. Их защита и реализация - цель безопасной системы. Внешним выражением системы интересов является предметная область интересов, представленная бюджетной системой и процессом.
Сущность субъекто-объектных отношений состоит в воздействии субъекта системы на объект, путем определения интересов и их воплощения в жизни, а также в наличии межсубъектных паритетных связей. Характер субъекто-объектных и субъекто-субъектных отношений несёт в себе ряд особенностей:
Некоторое число субъектов системы могут являться или являются элементами
предметной области объекта системы. Например, бюджетное учреждение как
носитель интересов группы юридические лица одновременно выступает в роли
предметного элемента бюджетной системы группы бюджетополучателей;
Высокий уровень динамики межсубъектных отношений, обусловленный
изменчивостью содержания интересов и конкурентной борьбой за приоритет
реализации интересов одной группы в условиях аидентичности и
противопоставления интересам других групп. Динамика отношений может
иметь положительную направленность - на сотрудничество и консолидацию
потенциала субъектов, и отрицательную - антитезу интересов и
межсубъектную борьбу.
Структурный аспект системы ОББ несколько отличен от выше представленного ввиду наличия дополнительного элемента (рисунок 1.4).
Субъект 1 Объект Субъект 2
ш Государство(-а) Общество Юрид. лица Физ. лица Природа и техника
Рисунок 1.4 - Система относительной бюджетной безопасности
В систему входит дополнительный элемент - Субъект 2 «Носители угроз», являющийся источником негативных факторов, которые, собственно, и создают опасность функционирования исходной абсолютной системы. Поэтому такая элементовая декомпозиция называется системой бюджетной небезопасности или системой ОББ.
Носители угроз структурированы в пять групп:
государство или группа государств,
общество,
юридические лица(-о),
физические лица(-о),
природа и техника.
Исследуя характер межструктурных связей, можно выделить две подсистемы субъекто-объектного взаимодействия: Субъект 1
Таким образом, в первом параграфе были исследованы и проанализированы существующие научные определения категорий экономическая и бюджетная безопасность, осуществлен формально-логический анализ с целью дефинирования понятий, реализованы демаркационные действия в рамках разграничения двух понятий (абсолютная и относительная бюджетная безопасность) и выявлена элементовая структура категорий. Также было определено место и значение бюджетной безопасности в совокупной системе субнациональной безопасности.
1.2 Система обеспечения бюджетной безопасности: структурно-функциональный аспект
Цивилизованность государства проявляется не только в высоком уровне культуры жизни, но и в культуре управления государственной деятельностью, строящейся на реализации долгосрочных и рациональных стратегических целей развития. Долгосрочный метод государственного мышления вполне оправдан, так как именно многолетнее планирование дает максимальные эффекты развития и повышения устойчивости государственных образований.
Применительно к предмету исследования цивилизованным управлением безопасностью можно назвать сознательную организацию, развитие и совершенствование системы её обеспечения. Считаем, что управление безопасностью через целенаправленное создание системы её обеспечения является высшим уровнем безопасного менеджмента (security management). При этом чрезвычайно важно отличать понятия «система безопасности» и «система обеспечения безопасности», которые имеют различия как в структурном аспекте, так и в функционально-целевом.
В нашем исследовании мы выделяем два уровня функционирования системы бюджетной безопасности - неуправляемый (или стихийный) и управляемый. К неуправляемому мы относим состояние системы ОББ, которой присущ естественный перетекающий баланс сил и действий носителей интересов и носителей угроз. Это система двух субъектов, которые взаимодействуют в текущей, постоянно меняющейся конъюнктуре, зависящей от внешних и внутренних условий функционирования системы. В рамках управляемого уровня функционирования системы бюджетной безопасности возникает уникальный субъект системы, обладающий способностями и правом воздействовать на объекты управления. Указанный субъект именуется как модератор системы обеспечения безопасности и представлен
государственными органами и общественными организациями, уполномоченными Конституцией и другими законодательными актами «стоять на страже» интересов государства и общества, обеспечивать государственную безопасность, разрабатывать комплекс мер, направленных на снижение и устранение угроз безопасности, а также формировать позитивные факторы реализации интересов и развивать стабилизаторы.
Объектами управления системы обеспечения безопасности являются субъекты системы безопасности - носители интересов и носители угроз. Так, носители интересов и носители угроз меняют статус субъектов системы на статус объектов. Это одно из структурных отличий двух категорий - системы безопасности и системы обеспечения безопасности. Среди объектов системы обеспечения выделяются угрозы - негативные факторы, снижающие уровень безопасности системы, и стабилизаторы - позитивные факторы, способствующие повышению степени устойчивости системы.
Исследование категорий «обеспечение бюджетной безопасности» и «безопасный менеджмент» имеет большое значение в первую очередь для тех администраторов бюджетных средств, которые желают и имеют возможность быть «над системой безопасности», а не «внутри её», то есть управлять системой извне, а не зависеть от таковой. Значимость исследований сводится к повышению уровня и качества управления бюджетной безопасностью за счет надстройки сверхуровня контроля за общей ситуацией, которая выходит за рамки бюджетной сферы - это общеэкономическая ситуация, военно-политическая, социальная, природно-климатическая... Это те области, где происходит генезис основного числа угроз, и которые не подлежат обязательному контролю со стороны основных фигурантов бюджетной сферы -Министерства финансов России, Министерства экономического развития России и соответствующих региональных министерств.
Роль системы обеспечения безопасности состоит в непрерывном мониторинге факторов и условий их формирования в той или иной мере влияющих на состояние безопасности бюджетной системы и процесса. Мониторинг служит источником данных для контроля показателей безопасности, анализа динамики количественных и качественных изменений, корректировки тактических действий, изменению общей стратегии, адекватного и своевременного воздействия на объекты системы обеспечения. Таким образом, система обеспечения безопасности позволяет извлечь максимальную выгоду освоения бюджетных ресурсов за счет гибкой аккомодации бюджетной системы и процесса к изменчивым условиям реальности и факторам, влияющих на безопасность.
Определим понятие «обеспечение бюджетной безопасности»: обеспечение бюджетной безопасности - это деятельность уполномоченных органов государственной и общественной власти, сводящаяся к воздействию на объекты системы - носителей интересов, носителей угроз; предупреждению, сокращению и устранению негативных факторов - угроз; созданию, развитию и усилению позитивных факторов - стабилизаторов; общей целью которой является повышение уровня безопасности бюджетного процесса и устойчивости бюджетной системы.
Под системой обеспечения бюджетной безопасности понимается совокупность элементов - субъекта (модераторы) и объектов (носители интересов, носители угроз, стабилизаторы, угрозы), взаимодействующих между собой на основе разноролевого участия в процессе воздействия на уровень безопасности бюджетной системы и процесса, целеполагающей функцией деятельности которой является защита механизмов реализации бюджетных интересов и повышение уровня устойчивости бюджетной системы, стабильности и эффективности бюджетного процесса.
Структурно-функциональный анализ системы обеспечения бюджетной безопасности показал, что система состоит из двух групп элементов: субъекта и объектов (рисунок 1.5).
Условия среды, в которой функционирует бюджетная система (политические, экономические, социальные, природно-климатические, международные, военные и т.д.);
Отношения, возникающие между субъектами бюджетной системы на различных
Рисунок 1.5 - Система обеспечения бюджетной безопасности
Субъект системы (модератор) - это деятельный элемент системы, законодательно уполномоченный правом воздействовать на объекты системы с целью реализации основополагающей функции системы - обеспечения бюджетной безопасности. Субъект, в свою очередь являющийся системной категорией, представлен совокупностью двух элементов: государство и общество. Под группой «государство» понимается совокупность государственных органов, законодательно уполномоченных обеспечивать экономическую безопасность, в том числе бюджетную, и имеющих определенные инструменты воздействия как на носителей интересов угроз и носителей интересов, так и на сами угрозы и стабилизаторы. Под группой «общество» понимается совокупность общественных и иных некоммерческих организаций, уполномоченных Конституцией РФ на осуществление общественного контроля за деятельностью органов безопасности государства, в том числе: выдвижение инициатив по вопросам обеспечения бюджетной безопасности, проведение независимой экспертной оценки принятия государственных решений, лоббирование и защита интересов общества в бюджетной сфере.
Анализ внутрисистемных связей был сведен к рассмотрению отношений в нескольких плоскостях:
в подсистеме Субъект
в подсистеме Субъект
в подсистеме Субъект
в подсистеме Субъект
В первом случае межструктурное взаимодействие выражается в воздействии модератора на носителей интересов. Объективность такого рода работы возникает тогда, когда в отношениях между различными группами носителей интересов (государство, общество, личность, юридическое лицо) формируется угроза несбалансированности бюджетных интересов. Жесткая конкуренция за приоритет реализации бюджетных интересов одной или другой группы значительно снижает уровень безопасности бюджетного процесса. Задача модератора - регулирование баланса интересов представителей всех групп носителей интересов и обеспечение гармоничной структуры приоритетных задач в бюджетной сфере.
Во втором случае внутрисистемные связи между модератором и носителями угроз проявляются в понижении активности генераторов угроз или полной их ликвидации. В случае невозможности ликвидации таких представителей носителей угроз (например, как природа), модератор должен уметь максимально точно спрогнозировать возможные их проявления активности и препятствовать их негативным действиям.
В третьем случае межструктурные связи проявляются в решении задач формирования, развития и усиления положительных факторов безопасности и дополнительных механизмов реализации бюджетных интересов. В четвертом -в прогнозировании, недопущении реализации угроз, их предупреждению и полной ликвидации. В третьем и четвертом случаях проявления межструктурных связей предметной областью воздействия модератора становятся условия среды, в которой функционирует бюджетная система, и
отношения, возникающие между субъектами бюджетной системы в ходе реализации различных этапов бюджетного процесса.
Для грамотной и эффективной организации процесса управления системой обеспечения бюджетной безопасности следует определить важнейшие виды управленческих действий. По мнению Н.С. Бескоровайной, важнейшей проблемой общей теории управления является определение состава управленческих функций. Существует расхождение мнений по вопросу их классификации, в частности, по критериям их выделения. Нет единства взглядов по поводу состава функций, их последовательности в процессе управления, значимости функций в системе государственного регулирования финансовых отношений . Так, остродискуссионный характер проблемы функционального состава управленческих действий в общей теории управления обуславливает возникновение методологического вакуума декомпозиции функций подсистем управления, в числе которых стоит и система управления бюджетной безопасностью. В ходе изучения вопроса функциональной композиции процесса управления бюджетной безопасностью нами не были встречены работы и научные мнения, посвященные анализу этой проблемы. Всё это обусловило самостоятельный поиск критериев выделения функций, их дифференциации, интерпретации содержания и состава. Основанием послужили два признака функциональной дифференциации: планируемый (ожидаемый) результат деятельности системы обеспечения безопасности и последовательность выполнения управленческих действий.
Функциональная композиция системы обеспечения безопасности согласно планируемому результату представлена тремя функциями:
1. Функция «выживания». Цель - «выживание» бюджетной системы в условиях кризиса, недопущение дальнейшего развертывания кризиса, его нейтрализация, достижение управляемости социально-экономической ситуацией. Задачи:
Диагностика кризисного состояния бюджетной системы посредством мониторинга бюджетных показателей, расчета бюджетных индикаторов и
интегрального коэффициента уровня безопасности (он должен быть ниже допустимых пороговых значений);
Выявление факторов, обусловивших кризисное состояние бюджетной
системы, их систематизация, оценка силы влияния;
составление программы антикризисного управления с перечнем конкретных мер по нейтрализации кризиса и минимизации ущерба, стратегических и тактических целей бюджетного менеджмента;
прогнозирование состояния бюджетной безопасности в виду реализации антикризисной политики;
реализация системы стабилизаторов;
Регулирование процесса антикризисного управления посредством
повторного мониторинга, контроля за бюджетными показателями и
сопоставления индикаторов с начальными фактическими и прогнозными
данными. Операция повторяется до момента выхода из «красной зоны»
(«зоны выживания») в «желтую» - «зону стабилизации».
2. Стабилизационная функция (или функция «стабилизации»). Цель -стабилизация состояния бюджетной системы и процесса после погашения кризисных обстоятельств их функционирования, прогнозирование и предупреждение кризиса. Задачи:
диагностика состояния бюджетной системы посредством мониторинга бюджетных показателей, расчета бюджетных индикаторов и интегрального коэффициента уровня безопасности (он должен быть на границе допустимых пороговых значений);
выявление реальных угроз, их систематизация оценка степени влияния на снижение уровня безопасности;
составление программы укрепления бюджетной безопасности посредством разработки мер по стабилизации состояния системы и процесса в контексте проблем поддержания достигнутого уровня бюджетных показателей на протяжении определенного периода и становления образа надежной бюджетной системы;
Прогнозирование состояния бюджетной безопасности в виду реализации
стабилизационной политики;
Реализация стабилизационной программы;
Регулирование стабилизационного процесса посредством повторного
мониторинга, контроля за бюджетными показателями и сопоставления
данными.
3. Функция «развития и роста». Цель - стабильное развитие бюджетной системы, совершенствование бюджетного процесса, оперативная нейтрализация факторов риска. Задачи:
диагностика состояния бюджетной системы посредством мониторинга бюджетных показателей, расчета бюджетных индикаторов и интегрального коэффициента уровня безопасности (он должен быть в пределах допустимых значений);
выявление потенциальных угроз, их систематизация, оценка степени влияния на нарушение стабильного состояния безопасности;
составление программы развития бюджетной системы и роста уровня бюджетной безопасности посредством долгосрочного стратегического планирования совершенствования системы мер укрепления безопасности в бюджетной сфере;
прогнозирование состояния бюджетной безопасности в виду реализации политики стратегического развития и осуществление системы мер;
Регулирование управленческого процесса посредством повторного
мониторинга, контроля за бюджетными показателями и - сопоставления
индикаторов с начальными фактическими и целевыми прогнозными
данными.
Функциональная дифференциация, осуществленная по критерию ожидаемого результата, базируется на трех состояниях бюджетной системы, безопасность которой требуется обеспечить. Это состояние кризиса, которое мы обозначаем «красной зоной» («зоной выживания»), состояние стабильности,
обозначенной как «желтая зона» («зона стабилизации»), и состояние развития и роста - «зеленая зона» («зона роста»). Зональная структура представлена на рисунке І.6.
«красная зона« \,S« «ВЫЖИВаНИе»
Рисунок 1.6 - Зональная структура функций управления бюджетной безопасностью по критерию ожидаемого результата
Функциональную композицию системы обеспечения безопасности
согласно последовательности выполнения управленческих действий
представляют семь функций:
1) Мониторинговая функция, выполнение которой обусловлено высокой динамичностью социально-экономических процессов. Она помогает выполнять требования, предъявляемые к администраторам бюджетных средств, оперативно управлять и анализировать складывающуюся в финансово-экономической, политической и социальной сферах ситуацию. В этой связи возвышается актуальность разработки системы мониторинга состояния бюджетной системы, которая предназначена быть дополнительным инструментом по повышению уровня эффективности управления бюджетным процессом и системой с точки зрения их безопасности путем повышения уровня аналитической обработки информации и принятия оперативных решений в сфере управления общественными финансами региона. Мониторинг
состояния бюджетной системы сфокусирован на расчетах отдельных индикаторов и коэффициентов, которые в итоге сводятся к интегральному показателю. Данные мониторинга прямо отражаются на реализации таких функций управления бюджетной безопасностью, как контроль, прогноз и регулирование.
Диагностическая функция, под которой понимается процесс выявления реальных и потенциальных угроз внешнего и внутреннего происхождения. Диагностика базируется в первую очередь на анализе тенденций развития экономики, общества и политических условий в части соприкосновения с системой управления общественными финансами. Вторым базисом диагностической функции является виртуальное генерирование угроз путем противопоставления их интересам государства и общества в бюджетной сфере. Помимо непосредственного обнаружения угроз, диагностическая функция среди своих целей также декларирует определение весовой оценки влияния опасного фактора на возможность сокращения уровня бюджетной безопасности. Конечным результатом реализации диагностической функции является систематизация угроз и рисков (в устной, письменной или наглядно-графической форме) с последующей регламентацией нормативно-правового характера.
Функции проектирования, регламентации и планирования, без выполнения которых эффективный процесс управления бюджетной безопасностью невозможен. Функция проектирования направлена на виртуальное изменение в сознании системы обеспечения бюджетной безопасности и бюджетной системы для её перевода из существующего состояния в желаемое по выбранной траектории. Выбранная траектория составляет стратегию осуществления проекта и подлежит обязательной регламентации. Регламентация в свою очередь предполагает установление законодательных норм, носящих обязательный характер, и методических положений, рекомендованных к руководству в деятельности. Планирование несёт в себе тактический аспект стратегического проектирования, подразумевая под собой
детализированные параметры будущего состояния бюджетной системы, разработку системы мер и действий по укреплению системы обеспечения безопасности в бюджетной сфере.
Прогнозная функция является неотъемлемой частью функциональных процедур по эффективному управлению социально-экономическими системами. Прогнозирование, как функция управления бюджетной безопасностью, сводится к определению будущих состояний в двух формах: прогнозные показатели бюджетной системы (бюджетные показатели) и прогнозные показатели системы обеспечения бюджетной безопасности. К первой группе, например, отнесено прогнозирование налоговых и иных поступлений бюджета, совокупного объема доходов, расходов и т.д. Вторая группа рассчитывается на основе данных первой группы и представляет собой прогнозирование основных индикаторов, определяющих уровень бюджетной безопасности.
Функция регулирования, суть которой заключается в её назначении оперативно управлять процессом укрепления системы безопасности и вовремя корректировать траекторию осуществления бюджетной политики. Данная функция тесно связана с остальными, поскольку для принятия эффективных управленческих решений необходимо максимально владеть оперативной информацией, которая генерируется в процессе реализации других функций.
Контрольная (контрольно-сопоставительная) функция является обратной связью и объективным отражением процесса управления, относится к ключевым функциям оценочного типа. Контроль производится над такими данными как: а) бюджетные показатели (объем доходов, расходов и т.д.); б) показатели системы бюджетной безопасности (индикаторы уровня бюджетной безопасности). Данные сопоставляются с двумя группами показателей: по отношению к фактическим данным прошлых периодов и по отношению к прогнозным данным действительного периода. Контрольная функция позволяет не только анализировать достижение запланированных параметров, но и видеть тенденции экономических и социальных последствий проводимой
бюджетной политики. В виду актуальности вопросов контроля над деятельностью органов исполнительной власти, данная функция вносит неоценимый вклад в развитие процесса становления «аудита эффективности» с точки зрения оптимизации бюджетного менеджмента и укрепления безопасности бюджетной системы.
7) Информационная функция, которая реализуется в двух формах: в потреблении информации и её воспроизводстве. Информационная функция в значении потребления основана на поиске, систематизации и анализе исходной информации о социально-экономическом, политическом и иных состояниях государства в соприкосновении с бюджетной сферой. Информационная функция в производительном аспекте базируется на обязательной генерации новых данных и знаний, являющих собой результат реализации функций мониторинга и диагностики, прогнозирования и планирования, а также других, и выражена в планомерном изложении и резюмировании полученной информации (рисунок 1.7).
Мониторинговая функция L-
Диагност ичес к
Функция проектировани
Функция регламентации
Функция планирования
Прогнозная функция
ы Функция регулирования U
Контрольная функция Jl/Інформационная функция L
Рисунок 1.7 - Функциональная структура системы управления бюджетной безопасностью по признаку последовательности выполнения действий
Наличие большого и малого циклов в реализации функций управления позволяет наиболее эффективно управлять системой. Большой цикл включает в себя базовые функции стратегического управления и составляет период один год и более. Малый цикл обуславливает своевременный контроль, регулирование и корректировку процесса управления на основе оперативного и краткосрочного информационно-сравнительного анализа. Его продолжительность составляет менее года - месяц, квартал, полгода, девять месяцев.
Предложенная схема функциональной структуры системы управления бюджетной безопасностью по признаку выполнения последовательности действий не является принципиальной. Функции могут иметь несколько иной порядок реализации. Такая специфичность обусловлена многоаспектностыо управляемой системы и сложным характером внутрисистемных связей.
Итак, во втором параграфе было осуществлено структурное исследование системы обеспечения бюджетной безопасности, был проведен подробный анализ внутрисистемных связей, дана функциональная характеристика системы с точки зрения последовательности выполнения функций и по критерию ожидаемого результата. Также были выявлены существенные отличительные признаки и свойства систем бюджетной безопасности и её обеспечения.
1.3. Классификационные особенности бюджетных элементов экономической безопасности
Категории «бюджетный интерес» и «бюджетная угроза» занимают ключевые позиции в теории бюджетной безопасности, так как играют ведущую роль в процессе выбора стратегии её обеспечения. Бюджетные интересы определяют тон и динамику бюджетной политики государства, государственную бюджетную стратегию. Процедура выявления, определения, систематизации, конкретизации и структурирования бюджетных интересов является базовым этапом организации системы защиты бюджета, поскольку именно бюджетные интересы представляют собой движущую силу развития и укрепления бюджетной системы в различных аспектах её проявления. Оценка кризисных ситуаций в бюджетной сфере связана с выявлением и анализом реальных и потенциальных угроз бюджетной безопасности в различных сегментах финансовой системы и экономики государства и региона. Целью данной части исследований является определение, многоаспектная классификация, систематизация, конкретизация и интерпретация бюджетных интересов и угроз.
Итак, обратимся к проблеме бюджетных интересов как экономико-правовой категории с точки зрения определения, выявления сущности и её содержания. В первую очередь необходимо уточнить наше понимание самой категории «бюджетный интерес». Из ряда немногочисленных работ, наиболее плотно подошедших к рассмотрению проблемы бюджетных интересов, нами выделены исследования К.А. Бутаева К.А.. В его работах особое значение имеет впервые предпринятая попытка обращения научного внимания к проблеме бюджетных интересов с точки зрения дефинирования, понимания, определения их сущности, а также аргументация важности исследования этой категории с целью выявления противоречивых интересов и путей их согласования. Слабой стороной работы является отсутствие материала по изложению четкой структуры, классификации, систематизации и
конкретизации интересов, а также рассмотрение проблемы в однополярном контексте, заключенном в выявлении интересов между тремя уровнями власти в системе межбюджетных отношений. В работе не исследуются противоречия и не предлагается алгоритм согласования интересов на таких уровнях как государственные, общественные, личностные бюджетные интересы, а также в системе «внутренние
Обращаясь к задачам исследования, главным объектом нашего внимания в работах Бутаева К.А. является предложенная дефиниция бюджетных интересов, которую мы представим и проанализируем ниже. Однако прежде чем мы рассмотрим определение, обратимся к выяснению сущности и содержания понятия интерес с точки зрения его лексического, экономического и юридического содержания.
Лексический аспект. Слово интерес происходит от латинского interest -«имеет значение» или от французского interet - «польза». Анализ словарных определений позволил выделить три подхода к пониманию слова интерес:
интерес как совокупность потребностей,
интерес как цель,
интерес как выгода.
Понимание интереса как совокупности потребностей осложняется некоторой синонимичностью этих понятий. До сих пор нет четкого и достоверного разграничения этих категорий. Их подобие проявляется в назывании интересов и потребностей движущей силой, побудителем к действию, источником активности субъекта: «Интересы - главный стимул человеческой деятельности» и «Потребности являются источником активности личности» . Разность понятий выражается в понимании интересов как внимания, возбуждаемого к чему-либо значительному, важному, полезному или кажущимся таковым, а потребностей как нужды или недостатка в чем-либо необходимом для поддержания жизнедеятельности . Принимая объективность суждения о том, что внимание человека вызывается лишь определенной необходимостью, интерпретация бюджетных интересов как
совокупности бюджетных потребностей имеет все основания на целесообразность своего существования.
Понимание интереса как желаемой достичь субъектом цели излагается в статье Абалкина Л.И., в которой отмечается, что «...интересы...отражаются в сознании людей в виде поставленных целей и побуждений воли к их достижению» . В этом контексте бюджетный интерес, представленный одной или системой бюджетных целей позволяет изложить представление о предмете (в данном случае о бюджете) каким он должен быть с точки зрения носителей интересов, чтобы удовлетворить потребности и принести определенную выгоду или пользу субъекту интересов. Например, «бюджетный интерес состоит в том, чтобы достичь максимальных объемов доходной части бюджета». В данном случае цель «максимизации доходов бюджета» определяет бюджетный интерес. Такой подход в интерпретации рассматриваемой категории скорее походит на выявление путей реализации интересов или, скажем, на внешнюю форму выражения. В этой связи определение бюджетных интересов как совокупности бюджетных целей нерационально, такой интерпретационный подход скорее приемлем в определении другого элемента системы обеспечения безопасности - стабилизатора.
Интерес как выгода, польза или прибыль - наиболее распространенное толкование. Это обусловлено развитием поиска экономических истоков и стимулов деятельности человека в различных сферах гуманитарного научного познания, а также в философии. И, если предположить, что бюджетный интерес - это прибыль, то это исказит базовые представления о бюджетной сфере как о системе, не имеющей целью получение финансового дохода, и перевернёт понятие сути бюджета как инструмента, позволяющего эффективно осуществлять функции государства в целях удовлетворения общественных потребностей: в безопасности, социальном обеспечении, образовании, сохранении здоровья, культурном просвещении, коммуникации и т.д. Такой термин как прибыль или выгода не применимы к бюджетной сфере, ...только
если не изменить привычное финансовое понимание прибыли на прибыль социальную или общественную. В этом случае снимается противоречивость согласования понятий прибыль и бюджет и представляется возможным трактовка бюджетных интересов как выгоды, но с обязательным акцентом не на финансовый смысл желаемой прибыли, а на общественную, государственную и личностную пользу.
Юридический аспект. Основываясь на нормах Концепции национальной безопасности Российской Федерации, национальные интересы определяются как «совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства...». В правовой норме понятие А определяется через понятие А («интересы - это совокупность интересов»), что нисколько не проясняет понимание данной категории . Иная правовая дефиниция, изложенная в статье 1 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992г. №2446-1 «О безопасности», подразумевает под понятием интересы «...совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства» . Базовая конструкция определения соответствует одному из трех выявленных классических подходов понимания категории интерес, определение является ясным и полновесным.
Экономический аспект. Интерес экономический - одна из самых дискуссионных категорий, обсуждение которой длится уже не один век. Несмотря на заочную полемику экономистов, принадлежавших разным эпохам и научным течениям, практически все авторы сходятся в следующем:
интересы являются движущей силой экономики,
служат проявлением производственных отношений,
Представляют собой систему, имея носителей, коими являются индивиды,
либо группы, объединенные по определенным признакам (отсюда свойство
субъектности интересов),
Основой интересов служат потребности субъектов,
Интересы обусловлены комплексом материально-технических условий
воспроизводственного процесса, а также системой производственных
отношений, главным из которых является форма собственности на средства
производства.
Итак, руководствуясь широким пластом теоретико-методологического материала, необходимо решить задачу определения категории «бюджетный интерес», при этом основываясь на следующих принципах:
определение должно быть универсальным для всех носителей бюджетных интересов;
определение должно соответствовать хотя бы одному из трех подходов классического толкования понятия «интерес»;
определение должно отражать категорию со стороны его существенных признаков, при этом быть простым, ясным, полноценным.
Основой дефинирования послужит первый подход в понимании «интереса» (интерес как совокупность потребностей). Это обусловлено тем, что «осознанные обществом, социальными классами, группами и индивидами, потребности выступают в качестве их интересов» .
С учетом вышеизложенного считаем, что бюджетные интересы (budgeting interests) - это совокупность бюджетных потребностей носителей интересов, являющихся движущим (активным) фактором бюджетной деятельности субъектов и направленных на получение определенной выгоды через бюджет с целью обеспечения существования и возможности прогрессивного развития общества, государства, юридических и физических лиц (личности).
Базовая конструкция дефиниции состоит из следующих элементов -лексической интерпретации «интересы - это потребности» и перечисления существенных признаков бюджетных интересов:
Это совокупность бюджетных потребностей
А*"^ у.
носителей интересов: государства, общества,
" " юридических и физических лиц (граждан)
существенные признаки бюджетных интересов:
являются движущей силой бюджетной деятельности носителей интересов,
направлены на получение разного рода выгоды через расходование бюджетных средств: социальной, финансовой, политической и т.д.,
цель - создание условий для существования и возможности прогрессивного развития носителей интересов, но лишь в той части совокупных условий, развитие которых достигается через бюджетную систему.
Рисунок 1.8 - Базовая конструкция дефиниции категории «бюджетные интересы»
В определении помимо базового подхода («интерес как потребность») использованы два других. Бюджетный интерес как цель выражен в постановке цели создания условий для существования и возможности прогрессивного развития носителей с использованием бюджетного инструментария. «Интерес как выгода» заключен в определении признака бюджетного интереса как получения пользы различного рода через бюджет.
Определяя бюджетный интерес как совокупность бюджетных потребностей, нельзя не остановиться на другой значимой категории теории бюджетной безопасности - «бюджетная потребность». Придерживаясь фундаментального определения потребности как «нужды или недостатка в чем-либо для поддержания жизнедеятельности организма» , считаем целесообразным определить бюджетную потребность как необходимость (нужду) в бюджетных средствах для достижения и поддержания определенного уровня жизнедеятельности индивида, социальной группы, общества, а также нормального функционирования государства и юридических лиц.
Бюджетные потребности государства - это необходимая предпосылка его существования, равно как бюджетные потребности общества - неотъемлемое условие нормального функционирования социума, его развития. Основой
бюджетных потребностей являются потребности другого рода: общественные, индивидуальные, государственные, экономические. Уровень бюджетных потребностей в целом зависит от уровня развития данного государства как в политико-экономическом, так и в общественно-культурном смысле. Развитие этих сфер ведет к зарождению новых бюджетных потребностей, которые из разряда второстепенных со временем переходят в группу доминирующих или витально необходимых потребностей. Так, в связи с развитием науки и появлением возможности освоения космоса встает объективная потребность в финансировании сферы исследования космического пространства. Эта область исследования - одна из приоритетных, позволяющих обеспечивать не только рост научно-экономического потенциала страны, но и выполнять жизненно важную - военно-оборонную функцию государства. Этот пример демонстрирует общую закономерность развития бюджетных потребностей по мере социально-экономического и культурно-политического прогресса в форме возвышение потребностей («Закон возвышения потребностей»). Таким образом, всестороннее изучение потребностей - важная предпосылка выявления бюджетных интересов и их противоречий, позволяющая усовершенствовать бюджетное планирование на всех его уровнях.
По отношению к масштабам и структуре бюджета, бюджетные потребности подразделяются на абсолютные (выражающие максимальный объем потребностей в бюджетных средствах всех субъектов) и действительные (те, которые могут и объективно должны быть удовлетворены при оптимальном ходе бюджетного процесса).
Как большинство экономических категорий, понятие «интересы» является системным, включающим в себя структурные элементы. Их логическое расположение и грамотная систематизация - важный этап исследования бюджетных интересов как элемента системы безопасности бюджета. Для решения поставленной задачи систематизации бюджетных интересов
воспользуемся одним из видов логической операции деления - методом классификации. Для проведения классификации интересов в бюджетной сфере необходимо выявить основания классификации. Под основанием понимается признак, по которому производится классификация. В качестве оснований деления категории «интересы» целесообразно выделять: субъект (носитель) интересов; территориальная принадлежность субъекта интересов; степень значения; величина выгоды (пользы); тип выгоды (пользы); характер воздействия; степень реализации; вероятность реализации; направленность интересов; стадии бюджетного процесса; степень воздействия сознания субъекта на содержание интереса (уровень субзависимости). Государственные бюджетные интересы, выделенные в классификации по носителю интересов, могут быть классифицированы по следующим основаниям: по вертикали - по уровням власти и по горизонтали - между субъектами одного уровня.
Визуальное отражение классификации бюджетных интересов представлено на схеме (рисунок 1.9).
Рисунок 1.9 - Классификация бюджетных интересов 46
Существенное значение в процесс разработки проекта концепции бюджетной безопасности субъекта федерации может внести исследование бюджетных интересов в рамках классификатора по носителю интересов. Так, классификация бюджетных интересов по субъекту (носителю) интересов предполагает четыре уровня:
1) Бюджетные интересы государства - то есть интересы, носителями которых являются государственные и муниципальные властные структуры (органы). Декларирование интересов может происходить как в устной, так и в письменной форме. Общепризнанной формой декларирования бюджетных интересов государства в устной форме являются Бюджетные послания Федеральному собранию Российской Федерации о бюджетной политике Президента РФ, а в письменной форме - нормативно-правовые документы, например, Концепция национальной безопасности Российской Федерации (Часть II), Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Раздел III и IV), Методология формирования ненефтегазового баланса бюджета России (Часть II и III). В иных случаях декларирование интересов происходит должностными лицами, состоящих на государственной или муниципальной службе.
Государственные бюджетные интересы направлены на оптимизацию реализации государственных функций, как то экономической функции, финансовой, социальной, охранительной, экологической, функции поддержки науки, культуры, образования и спорта . Целесообразность декларирования интереса в качестве государственного, а также стремление реализовать его, должны исходить из возможности повысить эффективность выполнения функций государством.
Под бюджетными интересами региона понимаются не только интересы конкретного субъекта федерации, но и интересы других территорий, которые в той или иной мере взаимодействуют с Правительством РФ или другими институтами власти РФ в финансово-экономической сфере.
2) Бюджетные интересы общества - это интересы, направленные на
удовлетворение общественных потребностей и формирование полноценного
гражданского общества, способного соответствовать по структуре,
численности, уровню образования, культуры, активности гражданской позиции
и силе патриотизма потребностям развивающего демократического государства
с сильным экономическим и политическим потенциалом. Эти цели
формулируются в Стратегии социальной политики, а их реализация является
содержанием социальной функции государства. Очевидно, что реализация
социальной политики происходит за счет финансирования из федерального, субфедеральных и муниципальных бюджетов. В функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации содержатся следующие статьи , направленные на выполнение социальной функции государства: образование (дошкольное, общее, начальное профессиональное, среднее профессиональное, высшее профессиональное образование, молодежная политика, оздоровление детей и др.); культура, кинематография и СМИ; здравоохранение и спорт; социальная политика (пенсионное обеспечение, социальное обслуживание населения, социальное обеспечение населения, борьба с беспризорностью, опека и попечительство, другие вопросы социальной политики).
Перечисленные статьи должны быть предметом особенного внимания со стороны общества, так как их полноценное финансирование, равно как и эффективное потребление бюджетных средств, обеспечивают формирование полновесного, высококультурного и образованного гражданского общества, позволяющего сделать прорыв в экономическом и политическом развитии государства.
Понимание бюджетных интересов общества не должно ограничиваться лишь вниманием к финансовым объемам статей социального значения. Бюджетные интересы общества - это также возможность активно участвовать в бюджетном процессе, например, в форме участия общественных организаций в обсуждениях проектов бюджетов на очередной финансовый год или в
получении возможности реально контролировать бюджетные организации и государственные органы в расходовании бюджетных ресурсов.
На данном этапе развития России общество не играет существенной роли в процессе формирования бюджета. Это обусловлено «пробуксовкой» процесса развития гражданского общества, отсутствием формирования у людей активной гражданской позиции, нежеланием защищать свои интересы и интересы общества в целом. Сегодня большую долю в общей структуре бюджетных интересов представляют собой интересы государства, интересы юридических лиц и влиятельных граждан, что нарушает баланс государственно-общественных интересов, необходимый для нормального функционирования финансово-бюджетной системы.
Бюджетные интересы юридических лиц - это интересы коммерческих и некоммерческих (общественных, бюджетных, партийных и др.) организаций. Интересы могут быть некоммерческими - ориентированными на предоставление социальных услуг и выполнение общественно-политической роли учреждения, и коммерческими - в целях получения финансовой прибыли. Важно отметить, что среди различных групп носителей бюджетных интересов -коммерческих, бюджетных, общественных организаций, политических партий, превалирующими в современной России являются коммерческие, что связано с высокой развитостью лоббизма коммерческих интересов отдельных структур в процессе составления, рассмотрения и утверждения бюджета, а также со значительной коррумпированностью властных структур, обладающих полномочиями принятия бюджетных решений.
Бюджетные интересы личности представляют собой отдельный уровень проявления бюджетных интересов. Они отличаются и выделяются из массы общественных потребностей своей индивидуальностью. И если в общем случае под социальной защитой личности подразумевается забота государства и общества о гражданах, нуждающихся в помощи и содействии в связи с возрастом, состоянием здоровья, социальным положением, недостаточной
обеспеченностью средствами к существованию, то в частном порядке социальная защита - это набор потребностей в государственной поддержке, выстроенный по индивидуальной иерархии в соответствии с личными социальными приоритетами гражданина. Это означает, что перед каждым человеком, потребности в государственной поддержке (то есть бюджетные интересы) - индивидуальны и приобретают особенный (отличный) статус в общей системе общественных потребностей. Таким образом, бюджетные интересы индивида - это приоритетные потребности конкретной личности, удовлетворяемые через поддержку государства бюджетными средствами.
В отдельную группу бюджетных интересов физических лиц целесообразно выделять индивидов, которые преследуют лично-экономические цели. Этот слой интересов был и до сих пор остается значимым в процессе проектирования и реализации бюджетно-экономической политики, что подтверждает теорию Г. Клейнора о сформировавшейся в России наноэкономики - «экономики физических лиц». Как отмечает в своей концепции Г. Клейнор, в России сложилась «экономика физических лиц, собственные эгоистические интересы которых образовали отдельный, существенно влияющий на состояние экономики, слой специфических экономических движущих сил» . В этой связи изучение бюджетно-экономических интересов личностей, значительно влияющих на ход преобразований в экономической и бюджетной сферах в условиях сформировавшейся наноэкономики, является важной предпосылкой создания достоверной общей картины интересов и объективной необходимостью для выявления системы их противоречий.
Важно отметить, что вероятность фиксации (закрепления) интересов при выработке бюджетной политики в рамках решения стратегических и тактических задач каждой из четырех групп находится в прямой зависимости от уровня влияния конкретной группы на бюджетный процесс в части декларирования, закрепления и удовлетворения собственных интересов в бюджетной сфере. Этим объясняется сложившаяся структура интересов,
характеризуемая большей степенью учета интересов государства и отдельных влиятельных юридических и физических лиц, и меньшей степенью внимания к интересам общества и крупных социальных групп.
Исследование теоретических аспектов бюджетных угроз показало, что «многие деструктивные процессы в финансовых отношениях имеют многофакторный характер и связаны как функционально, так и структурно со многими макро- и микропроцессами развития экономики страны, что затрудняет выявление и локализацию угроз безопасности именно в финансовой сфере» . Однако затруднительность процесса мониторинга и диагностики угроз не должна снижать активность исследовательской деятельности вопросов бюджетной безопасности, способствующей повышению оперативности и результативности принятия управленческих решений по бюджетной политике. В этой связи очевидным является объективная необходимость проведения научно-исследовательских мероприятий по снижению сложности распознавания, учета и измерения бюджетных угроз, по совершенствованию многофакторной классификации угроз, осуществлению логичной и грамотной систематизации классификаторов. Важным блоком исследования является дефинирование категории «угроза» и выявление её сущности в лексическом, экономическом и юридическом аспектах.
Лексический аспект. Обращаясь к основам лексикологии отметим, что слово «угроза» в русском языке имеет два базисных значения: угроза в форме обещания причинить вред и угроза как возможная опасность [ПО]. В нашем исследовании мы опираемся на второй вариант интерпретации рассматриваемой категории. Сущность угрозы нами определяется как фактор (движущая сила, причина) , обуславливающий вероятное разрушение системы (кризис). Считаем, что сущность угрозы в лексическом аспекте сформулирована достаточно выразительно и полноценно, и не требует дополнительных смыслосодержащих пояснений.
Теоретический и юридический аспекты. Рассмотрение этих двух аспектов в единой текстово-логической связке обусловлено отсутствием четкого
разграничения понимания категории с позиции её юридического и теоретического содержания. Многие авторы (С.А. Асалиева, А.А.Горшков и др.) в теоретических исследованиях угроз финансово-экономической безопасности опираются на юридический вариант интерпретации рассматриваемой категории, согласно которому «угроза безопасности -совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства» . При этом И.Г. Мальцева, Г.В. Новиков, Г.А. Константинов и А.А. Горшков отмечают необходимость локализации этого определения применительно к сфере финансовой безопасности. В виду рассмотренных дефиниций и в рамках решения задачи по локализации категории «угроза финансовой безопасности» применительно к сфере бюджетной безопасности, автор считает существенным отразить в определении следующие ключевые моменты:
во-первых, бюджетная угроза препятствует реализации бюджетных интересов,
во-вторых, угроза направлена на полное или частичное разрушение системы, то есть нарушение одного или более аспектов безопасности бюджетной системы и процесса,
в-третьих, бюджетной угрозе предшествуют некоторые события в форме действий, явлений или процессов, которые приводят к формированию определенных негативных условий и факторов (существенных негативных для системы безопасности моментов).
Итак, с позиции автора угроза бюджетной безопасности - это совокупность негативных условий и факторов, препятствующих полноценной реализации бюджетных интересов и обуславливающих нарушение одного или более аспектов безопасности бюджетной системы и процесса.
Экономический аспект. Экономическое понимание категории угроза обусловлено не столько качественными характеристиками этого явления, сколько количественной определенностью, выражающейся в форме реального ущерба, нанесенного экономике и финансам государства в случае её
реализации. В этом вопросе нам близка позиция авторов А. Горшкова, М. Бенедиктова и Е. Хрусталева, которые устанавливают «связь между угрозой безопасности и ущербом, причиняемым этой угрозой...» Таким образом, экономический смысл угрозы заключен в определении величины ущерба с точки зрения общеэкономической (снижение экономического потенциала страны), материальной (ухудшение и сокращение материально-технического оснащения) или финансовой (денежной) оценки.
Анализ бюджетных угроз не возможен без их выявления и систематизации. Под классификацией угроз автор понимает распределение угроз на конкретные группы в соответствии с определенным признаком, положенным в основу данной классификации. Серьезной проблемой систематизации бюджетных угроз является их многообразие и многосложность. Так, отмеченное ранее свойство субъективизма, присущее пониманию экономической безопасности и её элементов, привело к «значительному числу вариаций совокупностей угрожающих факторов» . Как отмечает А.А. Горшков, «именно это и происходит в официальных документах и научной литературе... у большинства авторов нет единого мнения о перечне основных угроз экономической безопасности... Предлагаются различные варианты набора угроз и опасностей, причем у большинства авторов явственно просматриваются тенденции к его неограниченному расширению. Подобный подход вряд ли можно считать оправданным...»
Особая роль принадлежит поддержанию финансовой устойчивости экономики . Выделение финансовой безопасности в отдельную относительно самостоятельную ветвь экономической безопасности обусловлено тем, что финансовая система в виде финансовых потоков и отношений гораздо более чувствительна к внутренним и внешним угрозам, чем материально-вещественные объекты и процессы в экономике. Финансы способны самовозбуждаться. В результате локальные кризисы могут перерастать в глобальные, охватывающие в короткий отрезок времени всю финансовую систему и приводящие к се глубокому расстройству в виде инфляционных и курсовых всплесков, замораживания вкладов и денежных выплат, невыполнения долговых обязательств, а то и деноминации или замены национальной валюты.
Показатели, определяющие финансовую устойчивость страны , приводимые в Государственной стратегии экономической безопасности России, принятой в 1996 г., включают:
- стабильность цен;
- нормализацию финансовых потоков и расчетных отношений;
- устойчивость банковской системы и национальной валюты;
- степень защищенности интересов вкладчиков;
- золотовалютный запас страны;
- состояние и уровень развития финансового рынка и рынка ценных бумаг;
- внешний и внутренний долг страны;
- финансовые условия активизации инвестиционной деятельности.
Приводимая система может быть дополнена следующими показателями:
- стабильность финансовых потоков и расчетных отношений на всех уровнях финансовой системы;
- исполнение платежных обязательств, уровень неплатежей;
- «прозрачность» финансовых потоков;
- доля денежных расчетов в общем объеме оборота:
- несанкционированная утечка финансового капитала за рубеж;
- скорость обращения денежной массы;
- величина денежной массы в обращении.
Показатели финансовой устойчивости целесообразно разделить на две группы:
- измеримые в количественном выражении, обладающие пороговыми значениями и пороговыми зонами, выход за пределы которых свидетельствует о критическом характере угрозы либо о потере финансовой устойчивости;
- характеризующие качественные условия и ограничения, которые необходимо соблюдать во избежание возможного нарушения финансовой устойчивости.
В табл. 1 приведены в качестве примера наиболее значимые параметры, индикаторы устойчивости, относящиеся преимущественно к финансовой системе России по ее состоянию в период между 2001 и 2005 гг. Таблица 1 построена на основе данных, приводимых в научной литературе, экспертных оценок ученых-экономистов, включая автора книги. Тем самым эти пороговые значения параметров, индикаторов финансовой устойчивости не имеют нормативного характера и относятся к разряду аналитических. Следует обратить внимание на то, что экономическая и финансовая система страны обладает способностью переносить угрозу безопасности тем дольше, чем ниже величина угрозы. Это дает основание утверждать, что пороговые значения критериев устойчивости следовало бы определять как произведение величины угрозы и времени ее действия.
Таблица 1. Измеримые индикаторы финансовой устойчивости и их пороговые значения|
Показатель устойчивости |
Параметр, индикатор устойчивости |
Пороговые значения |
|
1. Уровень дефицита бюджета (федерального, консолидированного государственного) |
Превышение расходов бюджета над доходами, выраженное в процентах к доходной части бюджета |
До 20% в течение одного года До 10% в течение нескольких лет |
|
2. Стабильность цен |
Годовой уровень инфляции (роста цен на товары и услуги) в процентах |
Не более 50% в течение года Не более 25% в течение нескольких лет подряд Не более 10% в течение ряда лет |
|
3. Золотовалютный запас страны |
Наличие золотовалютного резерва, способного подавить всплески курса иностранных валют, непредвиденные государственные расходы, требования по возврату долгов. Величина резерва измеряется в процентах от государственного бюджета и ВВП |
Не ниже 40% консолидированного государственного бюджета Не ниже 20% валового внутреннего продукта Не ниже 25% денежной массы, находящейся в обращении |
|
4. Внешний долг страны (государственный и корпоративный) |
Реальная способность вернуть долг вовремя, реструктуризировать долг, возместить долг за счет имеющихся активов или заимствований. Измеряется величиной долга в процентах к ВВП, бюджету или к ликвидной части национального богатства |
Не более 50% ВВП при продолжительности периода возврата долга не менее 10 лет Не более 5% национального богатства |
|
5. Внутренний государственный долг |
Реальная способность вернуть долг, реструктуризировать его, покрыть выпуском гарантированных государственных ценных бумаг либо возместить долг за счет элементов национального богатства. золотовалютного запаса |
Не более 75% ВВП при продолжительности периода возврата долга не менее 10 лет Не более 20% нагрузки на бюджет в течение одного года |
|
6. Дефицит платежного баланса |
Превышение импорта над экспортом, внешних платежей над внешними поступлениями, в процентах к величине баланса |
Не более 50% в течение одного года Не более 20% в течение нескольких лет |
Тем самым высокий уровень финансовой опасности для страны создают не только значительные по величине отклонения параметров функционирования финансовой системы от расчетных, нормативных значений в виде локальных «всплесков». Из опыта известно, например, что даже крупные всплески или провалы валютных курсов, курсов ценных бумаг удается гасить, если они не приобретают затяжной характер. В то же время весьма длительное действие не столь уж крупных по величине угроз способно подорвать безопасность в связи с действием эффекта «накопления».
Для России в период 2008-2010 гг. наибольшую финансовую опасность представляют следующие угрозы:
- рост корпоративного внешнего долга;
- расчеты по внутреннему долгу;
- недостаточность средств федерального, региональных и местных бюджетов для выполнения принятых государственных обязательств;
- низкий уровень инвестирования производства, инноваций, инфраструктуры;
- нестабильность цен.
Характерно, что в 2001-2005 гг. наблюдалась тенденция к повышению финансовой устойчивости российской экономики, которая затем стала иссякать.
Приводимые в табл. 28.1 пороговые значения параметров устойчивости в значительной мере условны, представляют оценочные ориентиры, установленные на основе приводимых в литературе экспертных суждений, а также исходя из российского опыта последних лет. Следует заметить, что пороговые значения чувствительны к исходному состоянию финансовой системы, наметившихся в ней тенденций и, что еще более важно, зависят друг от друга, от проводимой страной финансовой политики. Установление более определенных пороговых значений параметров финансовой устойчивости (безопасности) требует проведения специальных исследований. Следует также иметь в виду, что превышение пороговых значений способно привести к полному подрыву финансовой системы в виде дефолта, финансового краха только в случае, когда приближение к пороговым значениям не сопровождается принятием мер по преодолению возможных последствий финансового кризиса.
Величина пороговых значений является также выраженной функцией допустимого риска, измеряемого вероятностью потери финансовой устойчивости. Чем выше допустимый риск, тем менее жесткие требования предъявляются к пороговым значениям параметров, тем выше зона возможною изменения параметров устойчивости. И наоборот, чем ниже допустимый риск, тем более жесткие требования предъявляются к зоне возможного изменения параметров финансовой устойчивости.
Представляет интерес с научной и практической точки зрения выделить в финансовой безопасности раздел, именуемый бюджетно-налоговой безопасностью . Бюджетно-налоговая безопасность понимается как обеспечение устойчивого, сбалансированного состояния федерального и консолидированного бюджета Российской Федерации, соответствия его доходной и расходной частей, способность бюджета удовлетворять государственные нужды в финансовых ресурсах, опираясь на достаточность налоговых и иных поступлений в бюджеты разных уровней при обеспечении высокого уровня собираемости налогов и неналоговых платежей.
Бюджетно-налоговая безопасность предусматривает:
- недопущение дефицитности бюджетов федерального, регионального, муниципального уровней сверх предельно допустимого уровня;
- соблюдение принципов бюджетного федерализма;
- бюджетное обеспечение государственных расходов на поддержание и развитие производственной и социальной сферы, целевых программ и инвестиционных проектов, финансируемых из государственного бюджета;
- бюджетное обеспечение внешних и внутренних обязательств государства;
- достижение уровня собираемости налогов и неналоговых доходов бюджета в соответствии с установленными законом налогооблагаемой базой, налоговыми ставками, отчислениями в бюджет;
- предотвращение чрезмерной налоговой нагрузки, подрывающей стимулы к развитию производства и предпринимательства.
Характерно, что требования двух составляющих бюджетно-налоговой безопасности — бюджетной безопасности и налоговой безопасности — взаимно противоречивы и потому трудно поддаются согласованию. Формально для повышения бюджетной безопасности государства следует увеличивать нагрузку на налогоплательщиков, так как налоги — основной источник поступления средств в бюджеты всех уровней. Но рост налоговых ставок сверх разумных пределов снижает налоговую безопасность, так как вызывает уменьшение уровня собираемости налогов и подавляет стремление налогоплательщиков увеличивать налогооблагаемые доходы.
В соответствии с интересами как бюджетной, так и налоговой безопасности, органично слитыми в единую бюджетно-налоговую безопасность, представляющую основу государственной финансовой безопасности, надлежит искать компромисс между стремлением наполнить государственный бюджет и не угнетать налогоплательщиков чрезмерным налоговым бременем. В зависимости от (финансовой ситуации в стране и проблем обеспечения экономического роста государство определяет, регулирует, изменяет доходы и расходы бюджета, виды налогов, уровни налоговых ставок.
Экономические и финансовые процессы последних лет вывели реформирование бюджетно-налоговой системы России как фактор обеспечения экономической безопасности на первое место. После финансового кризиса 1998 г. подобное утверждение стало очевидным и привело к проведению ряда мер по стабилизации бюджетно-налоговой системы, ее укреплению, резервированию финансовых ресурсов. Наряду с дальнейшими преобразованиями организации управления бюджетными процессами на всех уровнях, реализацией курса на повышение собираемости налогов и неналоговых поступлений в бюджетную систему необходим подъем всей экономики, производства как основы формирования финансовых ресурсов страны. Без решения этой фундаментальной проблемы полностью обеспечить экономическую и финансовую безопасность страны не представляется возможным.
МИНОБРНАУКИ РОССИИ
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Московский технологический университет»
Институт КБиСП
Доклад на тему: « Механизм обеспечения экономической безопасности в бюджетной сфере»
Сдала: студентка 2 курса
Группы КБ – 10 (БЭСО-02-15)
Дибраева Динара Руслановна
Приняла: Кузовлева Нина Федоровна
Вопросы, связанные с экономической безопасностью в бюджетной сфере, являются весьма актуальными для разных стран. Особенно они проявляются во время определенных негативных процессов, происходящих в государстве, и непосредственно влияют на состояние обеспеченности средствами бюджетов всех уровней. Действующая бюджетная безопасность должна учитывать влияние различных факторов на бюджетную систему страны и, соответственно, обеспечивать выполнение возложенных на государство социально-экономических задач. Бюджетная безопасность как важный фактор социально-экономического развития государства является своеобразным индикатором и критерием эффективности ее бюджетной политики и организации бюджетного процесса. С экономической точки зрения бюджетная безопасность выражает способность государства с помощью бюджета выполнять присущие ей функции и задачи, а также удовлетворять потребности налогоплательщиков и получателей бюджетных средств с учетом общественных интересов. Поэтому обеспечение бюджетной безопасности государства является одной из ключевых задач при реализации ее стратегических социально-экономических приоритетов.
К факторам формирования бюджетной безопасности государства следует отнести:
Организационно-правовые: действующая правовая база, уровень профессионализма и тщательность разработки бюджета, степень детализации и прозрачности бюджета при формировании; предоставление приоритетности определенной бюджетной классификации, степень совершенства системы бухгалтерского учета исполнения бюджета и смет расходов бюджетных учреждений; своевременность принятия решений по бюджетно-налогового регулирования; характер кассового исполнения бюджета; степень согласования финансово-экономических интересов различных слоев населения;
Финансово-экономические: объем бюджета и степень его сбалансированности; масштабы бюджетного финансирования; наличие или отсутствие бюджетных резервов; численность налоговых льгот, влияющие на формирование доходов бюджета; предоставление отсрочек по платежам в государственный и местный бюджеты. Важнейшим требованием экономической безопасности любого государства является создание устойчивой финансовой системы, обеспечивающей необходимые условия для стабильного функционирования экономики и социальной инфраструктуры. Особая роль в решении этой задачи принадлежит бюджетной политике, поскольку в условиях становления рыночной экономики она должна выполнять, наряду с распределительной и фискальной, активную стимулирующую функцию и функцию обеспечения экономической безопасности, необходимость реализации которой становится все более актуальной. Главными тенденциями и факторами нарастающей угрозы экономической безопасности России в сфере бюджетной политики являются:
а) сжатие бюджетного потенциала и сокращение его материальной базы;
б) превращение бюджета всего народного хозяйства в обычный потребительский бюджет (коллективный фонд потребления);
в) отрыв бюджета и бюджетного финансирования от реальных экономических процессов и усиление его зависимости от спекулятивного коммерческого банковского капитала;
г) отсутствие у Центра рычагов контроля за разбуханием расходов на содержание аппарата в регионах;
д) чрезмерная «федерализация» не только консолидированного, но и федерального бюджета, нарушение единства бюджетной системы и бюджетной политики, сохранение дефицитности региональных и местных бюджетов;
е) расточительное, малоэффективное и бесконтрольное использование части бюджетных ресурсов и их расхищение.
Формирование надежной системы защиты, обеспечения безопасности государства в сфере бюджетной политики и бюджетного процесса требует теоретического осмысления основных условий, критериев, ограничений, параметров и других факторов и элементов, которые должны быть включены в бюджетную политику, бюджетную систему и бюджетный процесс и отвечали бы общим критериям и задачам финансовой безопасности.
Место бюджетной политики в системе экономической безопасности обуславливается способностью:
Обеспечивать устойчивость финансово-экономического развития государства и основных финансово-экономических параметров;
Нейтрализовать воздействие мировых финансовых кризисов, теневых структур на национальную экономическую и социально-политическую систему;
Предотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границу;
Преодолевать разногласия между органами управления на разных уровнях по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы;
Предотвращать и пресекать финансовые нарушения.
В настоящее время, очевидно, что в Российской Федерации необходимо усилить роль государства в укреплении собственной экономики, в том числе через соответствующие методы финансового воздействия на нее.
Экономическая безопасность в бюджетной может быть условно разделена на две взаимосвязанные задачи:
1. Обеспечение безопасности при возникновении чрезвычайной угрозы жизненно важным интересам РФ.
2. Обеспечение безопасности при формировании доходов и осуществлении расходов, то есть защищенности интересов в ходе исполнения бюджета.
В первом случае государством принимаются достаточно активные меры по противодействию неправомерному использованию бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. В частности, созданы специальные органы контроля (например, Федеральное казначейство; активизируется деятельность Счетной палаты РФ и иных специальных органов контроля; создается система органов финансового контроля в субъектах Российской Федерации
Второму выделенному аспекту обеспечения финансовой безопасности государство, как кажется, не уделяет достаточного внимания на должном уровне. В бюджетной сфере государство устанавливает методы распределения и способы использования бюджетных средств. Следовательно, пользуясь бюджетом как основным орудием перераспределения национального дохода, государство направляет средства в первую очередь в те отрасли народного хозяйства и те экономические районы, которые требуют на данном этапе первоочередного развития, то есть посредством бюджета государство осуществляет перераспределение национального дохода.
В настоящее время перед государством стоит двуединая задача: использовать возможности бюджетного федерализма для разрешения имеющихся противоречий в бюджетных, налоговых и других финансовых отношениях в Российской Федерации и не дать усилиться тенденции к дальнейшей децентрализации и дестабилизации бюджетной системы, когда утрачивается ее единство и способность быть одним из важнейших регулирующих механизмов единого российского рынка.
Назначение бюджета заключается в обеспечении финансовыми ресурсами государства для выполнения им его функций, потребностей экономического и социального развития общества. При решении проблем во всех сферах деятельности проявляется базисная роль бюджета, так как производство, распределение и потребление материальных благ первичны для каждой из них и определяют жизнедеятельность и жизнеспособность общества. Концентрируя в себе ключевые векторы жизни общества, бюджет трансформирует денежные отношения между государством, гражданами и бизнесом в общественные блага, значительные масштабы которых определяют актуальность бюджетной проблематики в целом и обеспечения бюджетной безопасности в частности.