Взаимодействие государства и бизнеса: как ГЧП решает проблемы Подмосковья. Проблемы государственно-частного партнерства в россии
В статье рассматривается финансовый механизм государственно-частного партнерства и его основные источники. Определяется структура капитала при функционировании ГЧП. Анализируются основные проблемы финансового механизма государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, финансовый механизм, проблемы реализации финансового механизма государственно-частного партнерства.
Существующие негативные явления в экономике и дефицит бюджетных средств являются актуальными проблемами социально-экономического развития страны. На данный момент применение финансового механизма взаимодействия государства и бизнеса играет все более значимую роль. С целью осуществления долгосрочных проектов, которые позволят повысить эффективность бюджетных расходов, как для государства, так и для частного сектора целесообразно объединение финансовых ресурсов.
Финансовый механизм ГЧП можно определить как комплекс способов управления финансовыми отношениями в области сотрудничества государства и бизнеса.
Данный механизм включает в себя формы финансовых отношений, порядок формирования и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, формы управления финансами, а также финансовое законодательство.
Выделим базовые принципы финансового механизма:
− привлечение дополнительных интеллектуальных, экономических, финансовых, человеческих ресурсов в экономику;
− перераспределение между государством и коммерческим сектором финансовых рисков;
− применение с целью решения значимых для общества социальных и экономических задач финансовых ресурсов бизнеса при сохранении за государством его функций.
Рассмотрим подробнее структуру капитала при функционировании ГЧП. Как правило, она состоит из долевого, долгового, квази долевого/долгового компонента.
С целью рационального соотношения всех компонентов существует потребность в сбалансировании риска банкротства и налоговой экономией, которая связанной с долговым компонентом. Наиболее оптимальная структура финансирования проекта и источников финансирования находятся в зависимости от таких факторов как характер проекта, стадия его развития, доступ к финансовым рынкам и собственную финансовую стратегию спонсоров проекта.
Долговое финансирование предполагает средства, которые были взяты взаймы с целью финансирования проекта. Долговой капитал может иметь различные источники поступления и иметь разную структуру.
Квази долговые либо долевые инструменты объединяют в себе характеристики долговых и долевых инструментов. Такие инструменты могут содержать в себе субординированный конвертируемый долг и привилегированные акции .
Исходя из этого, механизм финансирования проектов ГЧП можно представить как совокупность долгового и долевого финансирования. Но заранее установить какая получится доля каждого из этих компонентов не представляется возможным. Зависит это от ряда факторов, включающих инвестиционную привлекательность проекта, гарантийные обязательства государства, необходимый объем финансирования и т.д.
В сфере финансирования проектов государственно-частного партнерства выделяют четыре основные источника, используемые преимущественно в комбинированной форме:
− государственные субсидии. Применяются при необходимости продемонстрировать государством реальную поддержку, а также привлечь внимание инвестиционного сообщества. Подобная форма финансирования используется при высоком уровне общих расходов и ожидаемая прибыльность является недостаточна для соответствующего поддержания кредитного и акционерного капиталов.
− коммерческое кредитование. Для того чтобы Проекту был предоставлен кредит он должен быть способен производить необходимый положительный денежный поток с целью своевременного обслуживания долговых обязательств. Значимым условием при получении кредита является его долгосрочность, отражающая длительный срок концессии (минимум 10 лет).
− проектные облигации. Достоинство данного инструмента заключается в том, что затраты по выпуску облигаций могут быть ниже банковского кредита. С другой точки зрения, рынок капитала для такого рода облигаций может оказаться весьма ограничен, что в сою очередь создаст затруднения для больших проектов при мобилизации необходимого капитала.
− акционерный капитал. Считается одним из немаловажных источников финансирования проекта ГЧП и предоставляется инвесторами из собственных средств как комбинация выпуска акций и субординированного долга. При обслуживании акционерного капитала инвесторы несут максимальную степень риска из всех участников финансирования проекта .
Выявим особенности и проблемы при использовании финансового механизма государственно-частного партнерства в России:
− отсутствие инструментария использования финансового механизма. В процессе запуска проекта ГЧП появляется огромное количество вопросов, остающихся неурегулированными, что значительно увеличивает риски для государства и бизнеса;
− финансовые ограничения ГЧП. Проекты ГЧП не отвечают международным условиям привлечения инвестиций от коммерческого сектора. Ощущается нехватка деятельности по организации работы с инвесторами. По причине отсутствия современных традиций партнерства между государством и бизнесом появляются трудности, связанные с всевозможными финансовыми рисками;
−затяжной характер принятия решений на уровне государственных органов власти;
− отсутствие сформированного рынка проектов ГЧП. Так как в рамках законодательства ответственность за организацию тендера лежит на органах государственной власти, то предложение проектов имеют количественные и качественные ограничения. Вследствие чего появляются трудности при финансировании деятельности регионов и муниципальных образований при реализации проектов ГЧП;
− отсутствие культуры стратегического планирования социально-экономического развития. При такой проблеме гарантирование и страхование проектов ГЧП от разного рода рисков является крайне необходимым. Если создать подобные рычаги привлечение иностранных и российских инвестиций станет более реальным;
− удорожание проектов государственно-частного партнерства. После завершения проекта его стоимость увеличивается и разница в стоимости ложится на конечного пользователя объекта или на государство. Данный факт может стать основой для коррупционных схем;
− формальные ограничения сумм финансирования проектов. В деятельности Внешэкономбанка финансирование проектов ГЧП осуществляется с общим объемом капитала не менее 2 млрд. руб, однако в большинстве населенных пунктов нет необходимости в такого рода масштабных инвестициях, но развитии инфраструктуры требуется .
Следует отметить, что основными трудностями при реализации механизма государственно-частного партнерства в России являются правовой пробел, отсутствие специальной кадровой подготовки, низкий уровень компетентности потенциальных организаторов проектов ГЧП. Доверие между бизнесом и государством отсутствует, существует недостаток эффективных моделей мониторинга и координации действий участников проектов.
Выбор соотношения государственного/частного капитала не имеет определенного правила и зависит от конкретной страны и проекта. Однако, исходя из цели ГЧП, а именно привлечения ресурсов частного сектора и сокращении нагрузки на государственный бюджет, можно сказать, что значительный объем средств должен привлекаться частным партнером, а государство должно выступать в качестве гаранта финансовой устойчивости частной стороны. Такие государственные гарантии реализуются посредством выбора платежного механизма, а также дополнительных гарантий со стороны государства, которые были подробно описаны в данной главе.
Усовершенствования финансового механизма в большей степени должно исходить от государства, как от стороны, которая заинтересована в достижении конечного результата реализации проекта. Помимо этого государство является ответственным за предоставление не только высококачественных, но и доступных населению услуг. Предпринимательство, в свою очередь, заинтересовано в поддержке требуемого уровня рентабельности проекта, чистого приведенного дохода, в поддержании рисков в рамках допустимого уровня и т.д. Именно по этой причине государству следует производить анализ в сфере осуществления проектов ГЧП и подбирать соответствующие финансовые инструменты с целью воздействия на ситуацию. К такого рода инструментам можно отнести отложенный механизм оплаты, синдицированное кредитование, финансовое лидерство, мезонинное финансирование. Помимо этого государству необходимо обеспечивать условия для совершенствования финансового механизма государственно-частного партнерства.
Также необходима разработка механизма, предусматривающего субсидирование по кредиту за счет бюджетных средств, который сделал бы длительность срока реализации проекта непринципиальным фактором.
Для решения проблемы с удорожанием проектов ГЧП оптимальным решением может стать механизм, который позволит для участия в тендере объединить несколько муниципальных заказов в единый лот. В результате чего представляется возможным привлечь единого инвестора, финансировавшего проект сразу в нескольких населенных пунктах на территории региона.
В Российской Федерации доля государственного финансирования проектов ГЧП (в том числе и через кредиты из банков с государственным участием, а также учреждение проектных компаний компаниями с государственным участием) очень высока, в то время как в развитых странах эта доля в сравнении с долей финансовых ресурсов частного партнера намного меньше. Так как в РФ механизм ГЧП относительно новый, а федеральный закон о ГЧП вступил в действие не так давно можно сказать, что задача органов государственной власти заключается в постоянном развитии данного механизма, используя успешный опыт зарубежных стран.
Список литературы:
- Аржаник Е.П. Финансовое моделирование в управлении проектами государственно-частного партнерства//Вестник Санкт-Петербургского государственного экономического университета. Экономика. - № 5 (72), 2014. С. 97-99.
- Варнавский В. Г. [Электронный ресурс] Государственно-частное партнерство в России: проблемы становления // Отечественные записки. 2004. № 6 [Электронный ресурс] // Режим доступа http://magazines.russ.ru/oz/2004 /6/2004_6_19.html (Дата обращения 26.12.2016).
- Симерли Р., Ли М. Экологическая динамика, структура капитала и эффективность: теоретическая интеграция и эмпирический тест // Стратегический менеджмент. Т. 21. 2010. C. 31–49.
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО В РОССИИ: ПРОБЛЕМЫ СТАНОВЛЕНИЯ
В последние годы во всем мире происходят значительные институциональные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах. Правительства передают во временное долго- и среднесрочное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью.
С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей - в первую очередь их сетевые, монопольные сегменты - не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической и социально-политической значимости объектов инфраструктуры. Но, с другой стороны, в государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать в них простое и расширенное воспроизводство. Для того чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике за рубежом используется концепция государственно-частного партнерства (ГЧП, Public-Private Partnership - РРР), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.
В современном понимании ГЧП - это институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ (НИОКР) до обеспечения общественных услуг. Как правило, каждый такой альянс является временным, поскольку создается на определенный срок в целях осуществления конкретного проекта и прекращает свое существование после его реализации.
Формы ГЧП
ГЧП имеет широкий спектр различных форм. Это, в первую очередь, разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи и т. д. Система краткосрочных контрактов достаточно широко используется в хозяйственной практике органов государственной власти и за рубежом, и в современной России.
Другой формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату.
Соглашения о разделе продукции (СРП) - форма ГЧП, которая стала легитимной в 1995 году, после принятия федерального закона «О соглашениях о разделе продукции». СРП является таким договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет инвестору - субъекту предпринимательской деятельности «на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск» . Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с соглашением, которое должно предусматривать условия и порядок такого раздела.
Еще одной широко распространенной в России формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Участие частного сектора в капитале государственного предприятия может предполагать акционирование (корпоратизацию) и создание совместных предприятий. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения.
Наконец, наиболее распространенной за рубежом формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов являются концессии. Концессия - это система отношений между, с одной стороны, государством (концедентом) и, с другой стороны, частным юридическим или физическим лицом (концессионером), возникающая в результате предоставления концедентом концессионеру прав пользования государственной собственностью по договору, за плату и на возвратной основе, а также прав на осуществление видов деятельности, которые составляют исключительную монополию государства.
В российской практике используются все формы ГЧП, кроме концессий. В то же время концессии - это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. Во-первых, они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею.
Состояние производственной инфраструктуры в России и ГЧП как средство ее совершенствования
Комплекс отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние - источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и катастроф. Основные фонды крайне изношены. За последние 10–15 лет практически не осуществлялось инвестиций в развитие инфраструктуры, не строились новые мощности. Даже в условиях продолжающегося в течение последних трех лет экономического роста в России не наблюдается адекватного увеличения производства и массированного притока инвестиций в производственную инфраструктуру.
Важнейшими причинами такой ситуации, с нашей точки зрения, являются:
1) недостаток бюджетных средств для обеспечения расширенного воспроизводства в отраслях инфраструктуры;
2) институциональная неготовность собственника (государства и муниципальных образований) к передаче определенных прав на инфраструктуру бизнесу (в первую очередь в рамках ГЧП);
3) высокие риски инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий государства.
Модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП. Другого рационального и к тому же хорошо проверенного в международной практике решения этой проблемы наше государство, испытывающее недостаток бюджетных средств, просто не сможет найти.
Нам в России необходимо избавиться от своеобразной «детской болезни правизны в капитализме», в соответствии с которой только частная компания эффективна, а государство является неэффективным собственником по определению. Если брать в качестве критерия эффективности прибыль, то в большинстве случаев это так. Но при объективном экономическом анализе нельзя смешивать эффективность с точки зрения хозяйствующего субъекта и эффективность для общества. То, что может быть эффективным для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность для общества. И наоборот: частная компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности и дублирующие сети, она их выведет из оборота как неэффективные, а государство в интересах общества, хоть и с повышенными издержками производства, может и должно иметь «запас прочности», достаточный для работы сетевых систем в чрезвычайных ситуациях.
Проблема собственности в государственно-частных партнерствах
В нашей стране очень тяжело, в течение многих лет, через Государственную думу «проходят» законы о концессиях, о платных дорогах, о морских портах, о трубопроводном транспорте и другие, которые должны регламентировать функционирование отраслей с сегментами естественных монополий. Именно эти законы призваны стать правовыми «кирпичиками» государственно-частного партнерства. Но фундаментом здания ГЧП должен стать, как нам представляется, закон о государственной собственности. Именно концепцию этого закона должны развивать упомянутые выше отраслевые законы. Наконец, еще один сегмент правового обеспечения ГЧП составляют подзаконные нормативные акты - инструкции, положения, типовые договоры (инвестиционные, концессионные, на строительство, эксплуатацию и т. п.), разрабатываемые в агентствах и службах.
Отсутствие в России основной формы ГЧП - концессий - обычно объясняют субъективными факторами: низким уровнем правовой и хозяйственной компетентности депутатов Государственной думы, лоббизмом отдельных групп, слабостью институтов гражданского общества и т. п. Но главное препятствие на пути концессий, с нашей точки зрения, носит объективный характер: это отсутствие в России концепции управления государственной собственностью. Государство должно, как это сделано в других странах, посредством концепции, доктрины и законодательства четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации. Правовой вакуум в этом вопросе только способствует коррупции и приводит к появлению частной монополии на месте государственной монополии со всеми негативными последствиями для государства, общества, да и для бизнеса тоже.
На данный момент существует некоторая неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, что предполагает возникновение чрезвычайно высоких рисков инвестирования частных средств в принадлежащие государству объекты инфраструктуры. В этой статье я рассмотрела с какими проблемами сталкивается реализация и развитие ГЧП в РФ.
Проблемы реализации государственно-частного партнерства в России
В этой статье я рассмотрела с какими проблемами сталкивается реализация и развитие ГЧП в России. Наиболее явно, по моему мнению, выделаются шесть причин:
- Несовершенство законодательной системы.
Факторами, замедляющими процесс разработки и реализации проектов ГЧП, являются несогласованность таких вопросов, как:
Размеры и формы участия каждой стороны партнерства;
Типы и условия соглашений с частными инвесторами;
Распределение рисков и ответственности.
- Недостаточно высокий уровень компетентности гражданских служащих.
Зачастую работники государственных и муниципальных органов власти не умеют должным образом сформулировать требования к проекту, определить его количественные и качественные характеристики, осуществить механизм конкурсного отбора, организовать долгосрочное регулирование проекта государственно-частного партнерства, сформировать механизм бюджетного регулирования и т. д.
Но чтобы решить эту проблему достаточно:
Содействовать развитию программ повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в области ГЧП
Содействовать введению в учебные планы студентов дисциплин о государственно-частном партнерстве
Организовать на сайтах специализированных структур по развитию ГЧП раздел, где государственные и муниципальные служащие, а также специалисты частного сектора смогут получить интересующую их информацию по вопросам государственно-частного партнерства.
- Узкий спектр предложений проектов, основанных на принципах ГЧП.
Наиболее популярными сферами реализации ГЧП являются транспортная сфера и социальная инфраструктура. Механизмы ГЧП принимают и в других сферах, но недостаточно активно. Например, эту форму взаимодействия можно применить более широко в сферах, связанных с образованием, ЖКХ, туризмом, развлечением, обороной, тюрьмами или военным делом.
Возможной причиной возникновения этой проблемы является недостаточная информированность коммерческих структур о возможных моделях партнерских отношений и способах их оптимизации.
- Высок уровень риска, поэтому возникают сложности привлечения частными партнерами больших финансовых средств.
Не каждый инвестор готов вложить свои деньги в долгосрочный проект с высокой степенью риска. А если финансирование вдруг прекратится, то проекты могут и вовсе остаться незавершенными, что является малопривлекательным для инвесторов.
- Отсутствие специализированных органов управления ГЧП в регионах.
В настоящее время в регионах РФ отсутствует комплексная политика в сфере ГЧП. Причина зачастую в том, что управлением ГЧП там занимаются в основном различные структурные подразделения исполнительных органов власти. Чтобы добиться эффективной работы ГЧП необходимо, по моему мнению, передать эту функцию специализированному органу, который позволит:
Собрать и более грамотно использовать имеющуюся информацию о проектах ГЧП;
Удобнее работать частным инвесторам, которым нужно будет иметь дело с одной организацией, а не со многими отдельными.
- Отрицательное влияние мирового финансового кризиса.
Кризис 2008 года ускорил необходимость совершенствования существующей системы управления экономикой регионов. Органам власти приходилось искать новые способы корректировки имеющихся механизмов управления проектами ГЧП, а это снизило их эффективность. В результате экономического кризиса произошло снижение уровня жизни населения и уменьшение реального ВНП, поэтому и проекты ГЧП оказались под влиянием кризиса.
Принимая во внимание все препятствия и проблемы эффективного развития ГЧП, можно сделать такие выводы о возможности возникновения таких рисков, как:
Риск, связанный со строительством, эксплуатацией и введением в действие объектов;
Производственные риски;
Рыночные;
Экологические;
Финансовые;
Риск банкротства;
Риск бюрократии и коррупции;
Риск потенциально возможной потери контроля над частным сектором;
Политические риски;
Природные;
Экономические.
На данный момент существует некоторая неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, что предполагает возникновение чрезвычайно высоких рисков инвестирования частных средств в принадлежащие государству объекты инфраструктуры. Причина этому отсутствие законов о государственной собственности, о концессиях, о национализации и других важнейших нормативных актов. Снизить эти риски поможет только законодательное закрепление прав пользования объектами государственной собственности и предоставление правовых гарантий частным компаниям по возврату вложенных средств. Это сможет в значительной степени привлечь приток отечественного и зарубежного капитала в объекты государственной собственности.
Государству необходимо четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации, как это сделано в других странах. Отсутствие правовой базы в этом вопросе только способствует проявлению коррупции, а также приводит к возникновению частной монополии на месте государственной со всеми вытекающими из этого негативными последствиями, как для государства и общества, так и для бизнеса.
В законодательстве объекты хозяйственной деятельности, находящиеся в государственной собственности, должны быть защищены от частного бизнеса, который может посягать на собственность, которая не подлежит приватизации: естественно-монопольные сегменты хозяйственной структуры страны, сетевые системы жизнеобеспечения, стратегические объекты и т. п. Для развития подобных объектов необходимо только привлечение частных инвестиций, механизмов управления, использующихся в частном секторе, но не должно происходить изменения базовых отношений собственности. Государство должно гарантировать законодательством и заключаемыми договорами возврат частной компании вложенных инвестиций. В противном случае бизнес, пользуясь пробелами в законодательстве, может получить в собственность естественную монополию и, в соответствии с институтом частной собственности и своими целями, устанавливать выгодные для себя условия существования на рынке и конкуренции.
Нельзя забывать о приватизированных в 1990-е годы объектах морских портов, аэропортов и других отраслей инфраструктуры, которые можно вернуть в государственную собственность. А затем применить механизмы ГЧП, чтобы на конкурсной основе передать в концессию.
Московская область занимает второе место по уровню развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в Центральном федеральном округе. Уже сейчас в регионе в рамках ГЧП реализуется 64 проекта. Власти Подмосковья ставят государственно-частное партнерство наравне с бюджетным финансированием и активно его используют в целях развития экономики. О том, что такое ГЧП, как партнерство между государством и бизнесом реализуется в Московской области, читайте в материале портала сайт.
Что такое ГЧП
Государственно-частное партнерство (ГЧП) – это форма взаимодействия государства и бизнеса на взаимовыгодных условиях. Важно, что государственно-частное партнерство в первую очередь направлено на решение общественно значимых задач. Взаимодействие сторон, в данном случае государства и бизнеса, документально закрепляется, все затраты и ожидаемые результаты обговариваются заранее. В России подобные отношения регулирует Федеральный закон № 224 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», а также Федеральный закон № 115 «О концессионных соглашениях».
ГЧП позволяет привлекать инвесторов к решению различных вопросов. Суть подхода в том, что государство, в Московской области в этой роли выступают органы местной исполнительной власти, а также муниципальные образования, является нанимателем частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов за счет собственных средств.
ГЧП в Подмосковье
По итогам 2016 года Московская область занимает второе место по уровню развития государственно-частного партнерства в Центральном федеральном округе. За год Подмосковье на шесть позиций – в 2015 году регион был на восьмом месте по уровню развития ГЧП, а еще раньше – на 34-м.
Подмосковные проекты
В Московской области проекты реализуются в нескольких сферах: социальной, транспортной, дорожной, ЖКТ, ИТ. Социальная сфера оказалась удачной для заключения концессий – 25 проектов реализуется в Подмосковье. Среди наиболее важных можно отметить два онкорадиологических центра в Балашихе и Подольске, которые заработают уже в 2017 году. В этих центрах станут осуществлять раннюю диагностику онкологических заболеваний и безоперационное лечение сложных опухолей, за год планируют осуществить диагностику у 20 тысяч пациентов, при этом более 90% услуг будут оказываться бесплатно по полису ОМС.
Проект «Школьный портал» уже активно используют все муниципальные и государственные школы Московской области. Этот проект стал крупной социальной образовательной сетью – школьники пользуются мобильным приложением, родители всегда могут посмотреть оценки ребенка, а у учителей уменьшилось количество бумажной работы, ведь журнал они заполняют в электронном виде.
Активно развиваются в Подмосковье в рамках ГЧП . Говоря о дорожных проектах, нельзя не упомянуть о Центральной кольцевой автодороге (), которая свяжет все районы Московской области в кольцо. Отдельные ее участки запустят уже в 2017 году. Также очень интересен проект строительства через Волгу в Дубне, которое осуществит австрийская компания.
В муниципалитетах реализуются практики по модернизации систем теплоснабжения и очистных сооружений. Например, в Рузском городском округе на основе концессионного соглашения реализуется реконструкция канализационных очистных сооружений – компания-инвестор занимается очистными сооружениями, а также на территории 12 га планирует создать экологический кластер по выращиванию рыбы.
Достижения
Московская область достигла значимых результатов в развитии государственного частного партнерства, о чем свидетельствуют многочисленные премии и рейтинги.
Планы
Темпы государственно-частного партнерства в Московской области замедлять не собираются. По предварительным прогнозам, большая ГЧП будет реализовываться в сфере ЖКХ, здравоохранения и транспортной инфраструктуры.
«Везде, где можно привлечь внебюджетные источники, будем это делать в формате ГЧП», – говорит Буцаев.
Виктория Кулагина
1Статья посвящена анализу основных проблем развития государственно-частного партнерства (ГЧП) в России и выработке рекомендаций по их решению. В статье доказывается необходимость развития ГЧП в России для повышения конкурентоспособности хозяйствующих субъектов и улучшения качества инфраструктуры. На основе анализа зарубежных и российских исследований формулируются основные проблемы сдерживающие развитие ГЧП в России. Делается вывод о том, что, помимо формирования единой государственной и региональной политики в отношении развития ГЧП, важнейшим фактором успешного развития форм ГЧП в России является развитие институциональной среды, которая сводится к формированию надлежащей нормативно-законодательной базы в сфере ГЧП, созданию единых институтов развития ГЧП со стороны государства и бизнеса и развитию специальных компетенций в сфере ГЧП у государственных и муниципальных служащих.
институциональная среда
законодательство
проблемы
политика
инфраструктура
государственно-частное партнерство
1. Блинов А.О., Шихвердиев А.П., Угрюмова Н.В. Процессное управление промышленными предприятиями: сущность и реализация задач процессного управления // Корпоративное управление и инновационное развитие Севера: Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования СыктГУ. 2013. №2. URL: http://vestnik-ku.ru (дата обращения: 18.09.2014).
2. Государственно-частное партнерство в России. М., Центр развития государ¬ственно-частного партнерства, 2013.
3. Инфраструктурные проекты в странах Центральной и Восточной Европы и СНГ // PwC, 2013. URL: http://www.pwc.ru(дата обращения: 18.09. 2014).
5. Как обеспечить успех ГЧП в России. Обзор за 2012 год // EY, 2012. URL: http://www.ey.com (дата обращения: 15.10.2014).
6. Практическое руководство по вопросам эффективного управления в сфере государственно-частного партнерства // Организация объединенных наций, Женева, 2008.
7. Правительство нашло источник финансирования инфраструктуры // Электронное периодическое издание «Ведомости». URL: http://www.vedomosti.ru/ (дата обращения: 06.10.2014)
8. Чужмаров А.И., Шихвердиев А.П. Частно-государственное партнерство: содержание и принципы // Корпоративное управление и инновационное развитие Севера: Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования СыктГУ. 2012. №4. URL: http://vestnik-ku.ru(дата обращения:18.09. 2014).
9. Черномырдина Е.В. Государственно-частное партнерство и реализация экономической функции государства // Современные проблемы науки и образования. 2014. № 4. URL: www..10.2014).
10. The Global Competitiveness Report 2014 - 2015 // World Economic Forum, Geneva, 2014. URL: http://www.weforum.org/ (дата обращения: 18.09. 2014).
Необходимость развития ГЧП в России
В последнее время все более значимыми и обсуждаемыми на государственном уровне и среди крупного и среднего бизнеса России становятся вопросы развития государственно частного партнерства и преодоление преград сдерживающих реализацию инфраструктурных проектов в формах ГЧП. Высокая значимость развития ГЧП в России для перехода к инновационному социально ориентированному типу экономического развития была обозначена еще в 2008 году в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.
Необходимость развития ГЧП в России продиктовано вполне понятными экономическими и социально-политическими мотивами. Во-первых, общепризнанно, что одним из основных факторов, оказывающих влияние на уровень конкурентоспособности хозяйствующих субъектов, является состояние инфраструктуры тех территорий, где они функционируют. Главным образом это связано с тем, что отсутствие развитой и эффективно функционирующей инфраструктуры приводит к существенному росту себестоимости продукции и снижению деловой активности хозяйствующих субъектов большинства отраслей экономики.
Необходимость развития инфраструктуры в России подтверждает и тот факт, что согласно Отчету о глобальной конкурентоспособности за 2014-2015 годы , подготовленным Всемирным экономическим форумом, Россия занимает 74-е место среди стран по показателю качества общей инфраструктуры .По оценкам Минэкономразвития России, в 2013-2015 гг. в России должно быть реализовано 48 крупных инфраструктурных проектов общей стоимостью 9,6 трлн. руб., а потребность в заёмном финансировании составит 2,2 трлн руб. В соответствии с оценками McKinsey Global Institute и экспертной группы McKinsey по инфраструктуре, в течение 2013-2030 гг. расходы страны на инфраструктуру могут превысить 1,5 трлн. долларов . Реализовать эти проекты только за счет государственных средств является маловероятным, учитывая дефицит бюджета на протяжении последних лет.
Во-вторых, в России, как и в большинстве стран мира, усиливается тенденция к увеличению потребности населения в услугах, за предоставление которых несет ответственность государство (услуги сфер здравоохранения, образования, коммунального хозяйства, транспорта), а так же ограниченность бюджетных ресурсов .
Таким образом, представляется одной из ключевых задач российской экономики на ближайшую перспективу это формирование и развитие благоприятной среды для становления и расширения форм ГЧП при реализации инфраструктурных проектов.
Анализ и формулировка основных существующих проблем развития ГЧП в России
Изучив результаты международных и российских исследований по проблемам развития ГЧП и инфраструктуры в России, а так же учитывая мнения экспертов по вопросам развития ГЧП в России, можно сформулировать основные проблемы, препятствующие широкому развитию форм ГЧП в России:
1. Отсутствие надлежащей нормативно-законодательной базы в сфере ГЧП.
До сих пор не принят федеральный закон о ГЧП, хотя уже разработан проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации».
Помимо отсутствия федерального закона о ГЧП, существует ряд ограничений и со стороны действующего законодательства в целом:
- отсутствует возможности по-лучения прав собственности на объекты соглашения о ГЧП частным партнером, что делает невозможным привлечение дополнительного заемного капитала;
- отсутствует правовой механизм выделения бюджетных ассигнований для исполнения долгосрочных обяза-тельств государственного/муници-пального заказчика при реализа-ции комплексного проекта;
- отсутствуют законодательные основания для обеспечения гарантий и иных преимуществ частному партнеру со стороны публичного партнера .
Существенным недостатком существующей нормативно-законодательной базы ГЧП в России является так же недостаточная прозрачность процесса принятия решений по реализации проектов, а также неконкурентные условия выбора исполнителей инфраструктурных проектов.
Большинство российских и зарубежных инвесторов не понимают текущую государственную политику в сфере ГЧП. На сегодняшний день инвесторам понятны перспективы развития лишь транспортной отрасли, а в отношении остальных отраслей государство ограничивается декларативными мерами, что свидетельствует об отсутствии единой государственной политики инфраструктурного развития и развития форм ГЧП в России.
2. Недостаточный уровень специальных компетенций и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных заказчиков, а так же низкий уровень мотивации на местах со стороны государственных служащих при реализации проектов ГЧП.
О недостатке квалификации и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных служащих России говорят многие зарубежные и российские эксперты, это подтверждают и проведенные исследования.
Именно недостаток знаний и компетенций породил такие проблемы как недостаточное качество подготовки и выбора проектов, недостаточная прозрачность процесса принятия решений по реализации проектов и другие проблемы.
Но, даже если государство обучит и повысит квалификацию государственных и муниципальных служащих в сфере ГЧП, даст им представление о реальных механизмах реализации крупномасштабных проектов при помощи ГЧП, служащий государственного аппарата может прибегнуть к саботажу, решив не брать на себя груз тяжелой ответственности, потому что лично ему реализация крупномасштабного проекта никакой пользы не принесет.
3. Отсутствие единых институтов развития ГЧП со стороны государства и бизнеса.
Многие представители бизнес-структур и частных инвесторов среди проблем сдерживающих развитие ГЧП в России отметили отсутствие единого профильного ведомства отвечающего за развитие ГЧП в России.
В 2009 году была создана первая и единственная в России него-сударственная некоммерческая организация, образованная для стимулирования развития форм ГЧП в России - НП «Центр развития ГЧП». При поддержке Центра развития ГЧП с целью повышения профес-сиональных компетенций в сфере ГЧП создан Институт государствен-но-частного партнерства - «ГЧП-Институт». Данные институты активно принимают участие в формировании среды для более широкого и эффективного развития форм ГЧП в России. Тем не менее, данные институты на сегодняшний момент еще не имеют достаточного влияния и авторитета в деле развития ГЧП в России, как на пример такие институты как Partnerships UK и позже Infrastructure UK в Великобритании, National Council for Public-Private Partnerships (NCPPP) в США.
На сегодняшний день в структуре Министерства экономического развития РФ существует Департамент инвестиционной политики и развития частно-государственного партнерства, в ведении которого находится задачи повышения инвестиционной привлекательности и развитие ГЧП в России. Несмотря на схожесть инвестиционной политики и политики в области развития ГЧП, для более эффективного управления процессом развития ГЧП необходимо создавать отдельную государственную структуру, без которой невозможен полноценный диалог между властью и бизнесом по вопросам развития ГЧП.О чем свидетельствует международный опыт ведущих стран мира.
Определив и проанализировав основные проблемы развития механизмов ГЧП в России, можно сформулировать основные рекомендации для их решения.
1. Формирование единой и четкой государственной и региональной политики в отношении развития инфраструктуры и ГЧП в России.
Здесь в первую очередь необходимо принять не закон о ГЧП, а понятную концепцию развития инфраструктуры и ГЧП в отраслях экономики России. Государству необходимо определить роль и местно ГЧП в современной государственной социально-экономической политики России, а так же обозначить приоритетные направления для активного развития форм ГЧП.
Очень важно чтобы концепция развития инфраструктуры и ГЧП в России отражала текущую и долгосрочную потребность в финансировании отраслей экономики, а так же делала акцент на наиболее приоритетных отраслях экономики.
Так же очень важно чтобы политика в сфере ГЧП на федеральном и региональном уровнях была согласована, иначе такие противоречия могу существенно затруднять реализацию проектов ГЧП .
2. Развитие институциональной среды ГЧП.
Только после понимания государством роли и места ГЧП в экономике, формулировки целей и задач развития ГЧП, необходимо приступить к развитию институциональной среды развития ГЧП.
2.1. Формирование надлежащей нормативно-законодательной базы в сфере ГЧП.
В первую очередь, здесь очень важное значение имеет принятие федерального закона о ГЧП. Очень важно чтобы закон о ГЧП не только давал определение сущности понятию «государственно-частное партнерство», но и существенно расширял существующие модели ГЧП применительно к различным отраслям экономики, что даст возможность на местах регионам быть более гибкими при выборе форм взаимодействия с частным партнером и избежать претензий со стороны федеральных контролирующих органов. Так же очень важно чтобы закон о ГЧП стимулировал развитие тех отраслей, где на сегодняшний момент существует значительная потребность в инвестициях.
В мировой практике наиболее широкое распространение получили шесть фундаментальных принципов эффективного управления, которые согласуются с десятью основными принципами Глобального Договора ООН: 1) участие (participation); 2) правило «хорошего тона» (decency); 3) прозрачность (transparency); 4) подотчетность (accountability); 5) справедливость (fairness); 6) эффективность (efficiency) .
Реализация этих принципов в нормативно-законодательных актах, регулирующих сферу ГЧП, значительно бы увеличили их эффективность.
Так же необходимо в частности обеспечить улучшение нормативно-законодательной базы ГЧП по следующим направлениям:
- законодательно обеспечить защиту прав и интересов инвестора в проектах ГЧП;
- обеспечить прозрачность проведения конкурса на ГЧП проекты, а также обеспечить процесс выбора исполнителя на конкурентных основах;
- законодательно закрепить процедуру инициации и реализации проектов ГЧП, а так же стандартизировать конкурсные процедуры и документацию по ГЧП проектам, при этом максимально снизить бюрократическую нагрузку на этапах инициации, проведения конкурса и реализации проектов ГЧП;
- законодательно расширить перечень возможных форм взаимодействия государства и частного сектора с использованием форм ГЧП.
При принятии новых нормативно-законодательных актов и доработке существующих, необходимо учитывать тот факт, что достаточно большое количество проектов ГЧП уже реализуются в России на основе закона о концессии и региональных законов о ГЧП. Поэтому принятие новых законов и доработка существующих не должны угрожать реализации этих проектов в будущем иначе государственная власть рискует подорвать к себе доверие со стороны частного сектора и может свести на нет достигнутые успехи в развитии форм ГЧП.
2.2. Формирование единых институтов развития ГЧП со стороны государства и бизнеса.
Во многих развитых странах существуют специализированные единые государственные и общественные институты развития ГЧП, обладающие достаточной властью и полномочиями для развития ГЧП в стране.
Наиболее привлекателен для России опыт таких развитых стран как Великобритания и Германия. В Министерствах финансов этих стран были созданы специальные подразделения, курирующие ГЧП проекты.
Так в Германии сегодня существует специализированная группа по ГЧП при Министерстве финансов (PPP Task Force at the NRW Finance Ministry) деятельность которого направлена на поддержку в реализации государственной политики по ГЧП.
В Великобритании Infrastructure UK оказывает консультативную поддержку правительству в вопросах долгосрочных инфраструктурных потребностей Великобритании и предоставляет коммерческую экспертизу крупных проектов и программ.
Для эффективного управления в сфере ГЧП крайне важным также является привлечение высококвалифицированных специалистов и способность ГЧП удерживать их в своих рядах.
Очень важная роль при создании подразделений ГЧП отводится независимым экспертам. Они организовывают диалог между государственными и частными структурами в соответствии с государственной политикой, нормативными требованиями и методическими документами .
Еще одним аспектом создания институциональной инфраструктуры выступает формирование специального органа, независимого и ответственного за внимательное изучение и проверку проектов после их подписания с целью определить, насколько цели и задачи государственной политики были учтены при разработке проекта. Эта функция должна быть придана не подразделениям ГЧП, а органам независимой и технически правомочной экспертизы проектов, которые были бы призваны обеспечить дальнейшее совершенствование политики и развитие принципов руководства, применяемых в сфере ГЧП.
2.3. Повышение уровня специальных компетенций и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных заказчиков, а так же формирование мотивации на местах со стороны государственных служащих при реализации проектов ГЧП.
Решение проблемы нехватки достаточных компетенций и знаний в сфере ГЧП у государственных и муниципальных служащих можно решить не столько за счет создания и повышения эффективности существующих институтов подготовки кадров, сколько за счет создания стимулов, потребности у самих государственных и муниципальных служащих повысить свою квалификацию в сфере ГЧП.
Сегодня достаточно много регионов России находятся в прямой зависимости от федеральных источников финансирования, и задачам привлечения частных инвестиций в региональную экономику уделяется достаточно мало интереса. В этой связи представляется важной задачей это формирование интереса и мотивации у региональных властей реализовывать инфраструктурные проекты через механизмы ГЧП. В частности необходимо снижать зависимость регионов от федерального финансирования и создавать совместно с региональными властями условия для привлечения частных инвестиций, в том числе за счет развития ГЧП.
Согласно исследованию компании PwC , многие инфраструктурные проекты демонстрируют плохие финансовые показатели, перерасход запланированного бюджета, а так же увеличение сроков реализации проектов, что говорит о недостаточном качестве управления проектами. Для решения указанной проблемы помимо повышения компетенций руководства и сотрудников проектов, необходим переход от функционального управления к процессному управлению. Процессный подход к управлению существенно повышает управляемость, обеспечивает быструю реакцию на изменения во внешней среде, повышается ответственность и заинтересованность сотрудников . Что в конечном итоге отражается на повышении эффективности всего проекта.
Рецензенты:
Шихвердиев А.П., д.э.н., профессор, зав. кафедрой Экономической теории и корпоративного управления ФГБОУ ВПО «Сыктывкарский государственный университет», г. Сыктывкар.
Болотов С.П., д.э.н., профессор кафедры Менеджмента и маркетинга ФГБОУ ВПО «Сыктывкарский государственный университет», г. Сыктывкар.
Библиографическая ссылка
Калина А.В. АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩИХ ПРОБЛЕМ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА В РОССИИ И РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ИХ РЕШЕНИЮ // Современные проблемы науки и образования. – 2014. – № 6.;URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=15553 (дата обращения: 06.04.2019). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»